江苏省泰州市耕地占补平衡的路径
江苏省泰州市国土资源局 丁险峰
实行耕地占补平衡，是国家通过法律确立占用、�；じ氐幕局贫�，是各级政府的法定责任，是用地单位的法定义务，也是国土资源部门的法定职责。但在目前，很多地区的耕地后备资源匮乏，补充耕地指标难以为继。如何在有效落实耕保任务、保障地方合理用地的基础上，全面提升补充耕地的数量和质量，已成为各地普遍面临的问题。本文将以泰州市为例，分析耕地占补平衡所面临的问题和解决途径。
一、近年占补平衡工作的初步实践
2014-2016年，泰州市获省以上批准征收土地8.53万亩，占用耕地4.81万亩。为落实耕地占补平衡，主要采取了以下措施：
1. 全面推进耕地占补平衡项目。2014-2016年，全市共完成耕地占补平衡项目985个，新增耕地3.95万亩，近三年自行补充耕地率分别为52.19%、65.27%、74.23%，呈逐年上升趋势。
2. 稳妥实施城乡增减挂钩项目。2014-2016年，全市共完成增减挂钩复垦项目1210个，新增耕地1.24万亩，分别占当年补充耕地总量21.4%、32.9%、17.2%。
3. 积极争取省投土地整治项目。近三年共申报实施省以上投资土地整治项目共14个，项目建设总规模23.72万亩，总投资5.06亿元，亩均投资0.21万元，建成高标准农田约20万亩，预计新增耕地3000亩。
4. 全面推广高标准农田建设项目。2012—2016年，省国土资源厅共分解下达泰州市高标准农田建设任务186.8万亩，实际完成189.4万亩，超额完成2.6万亩，总投资21.1亿元，亩均投资0.11万元，增加耕地数量约占2%左右。
二、占补平衡面临的压力和挑战
近年来，随着用地需求进一步加大，各项建设占用耕地与补充耕地矛盾十分突出，突出表现在以下几个方面：
1．用地需求持续旺盛。今年《政府工作报告》明确提出，全市地区生产总值增长8%以上；力争新签约亿元以上项目超过800个，新开工亿元以上项目超过500个、竣工400个；启动S231高架北延、东风路北延、永定路西延、长江大道、站前路快速化改造，等等，预测今年用地需求在2.5万亩左右，其中占用耕地在2万亩左右，耕地占补平衡指标需求量呈高位上扬态势，“十三五”期间约需10万亩左右。
2．后备资源相对不足。据最新调查统计数据，全市耕地后备资源为34.36万亩，目前可供开发、整理、复垦的主要包括10类，其中农村居民点占33%、河流水面占21%、坑塘占19%。由于土地后备资源禀赋差异较大，全市5年内真正可用于开发、整理、复垦后备资源的不足10万亩，仅能勉强满足“十三五”期内耕地占补自求平衡。
3．自我挖潜意识不强。据统计，过去三年全市指标域外调剂率36.5%，外拨流失的调剂资金16.12亿元。部分耕地后备资源匮乏的市（区），在增加投资强度、加快推进同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点来自我挖潜方面，存在“坐等靠”的思想，导致封闭挂钩项目实施进度缓慢，个别甚至停滞不前。并且，过度依赖易地平衡，不算社会、经济、生态综合效益的平衡大账，一买了之，导致巨额财政资金外流。
4．投资成本上升较快。经初步测算，该市耕地占补平衡项目建设成本约需5-8万元/亩，目前耕地开垦费的收取标准（2.67万元/亩）远远低于实际投入成本；增减挂钩项目建设成本约需40-60万元/亩，拆迁补偿占比大。随着城市化的不断推进，土地整治项目建设成本逐年上升，财政专项资金缺口越来越大，社会多元投入渠道不畅通。
5. 指标交易价格飙升。随着占补平衡指标竞价逐年攀升，拨付给兴化市的指标调剂费也相应地由2014年5万元/亩提高到2017年33.17万元/亩。通过省交易平台竞价购买补充耕地指标，交易价格已由2014年初的4万元/亩飙升到2016年底最贵55万元/亩，易地购买指标的成本越来越高。
三、破解占补平衡困境的路径探索
年初，中共中央、国务院印发《关于加强耕地�；ず透慕疾蛊胶獾囊饧�，为做好新时期耕地占补平衡工作指明了方向，提供了遵循。下一步，泰州市将在全市构建“县域自行平衡为主、市域内调剂为辅、省级适度统筹为补充”的耕地占补平衡新格局。重点做好以下四个方面工作：
1．充分激发基层的创造性。坚持因地施策，精准发力，努力实现全市耕地占补自求平衡新突破。一是继续鼓励兴化市大力实施占补平衡项目以指标有偿外调为主、实施增减挂钩项目以满足自身发展需求。二是明确海陵、高港、医药高新区和靖江市以实施增减挂钩项目为主、占补平衡项目为辅，补充耕地指标缺口指标由市政府适度有偿调剂。三是明确泰兴市和姜堰区实施占补平衡和增减挂钩项目双轮驱动，自给自足。
2. 改进耕地占补平衡方式。建立“分级保障”机制。一是积极上争。争取更多项目通过省发改委立项，挤进省级重大项目的“笼子”，更多地使用省级耕地占补平衡调剂指标。二是市域调剂。市级重点项目和跨市区重大基础设施项目由市政府在全市范围内有偿调剂，落实耕地占补平衡任务。三是立足自我。各市（区）招商引资及基础设施项目以自行平衡为主，乡镇项目必须自行补充相关耕地面积，如无补充能力，可通过有偿转让购买其他乡镇结余指标。各市（区）补充耕地指标已全部用于非农业建设占用耕地的补充后，仍难以满足重大项目需要的，方可申请在市域内适度调剂。
3. 推行项目预挂钩机制。以项目为载体，科学评估论证，大力在全市范围内开展土地整治，力求做到市域内自行平衡。一是每年初筛选有一定新增耕地数量的市级土地整治项目，会同市财政局下达建设任务和预算资金，由相关市（区）组织实施。项目竣工验收合格后，补充耕地指标由市政府用于市级重点项目和跨市区重大基础设施项目。二是加大耕地后备资源丰富地区实施占补平衡项目的任务，明确2017年兴化市补充耕地任务不低于10000亩，用于市内易地调剂指标不少于5000亩。三是建立资金与资源互补机制。对确定的易地调剂补充耕地任务，签订《预挂钩协议书》，预拨部分调剂费，用于项目启动实施。补充耕地任务经验收备案调剂到位后，结清全部交易费用。
4．加大工作考核奖惩力度。严格落实考核奖惩措施，大力推动年度补充耕地任务的圆满完成。一是强化工作督查。推行“一季一督查、半年一通报、一年一考核”督查推进机制。二是对完成市政府下达补充耕地任务数的地区给予奖励，对未完成年度下达任务数的，除扣除绩效考核得分外，由市政府约谈该市（区）政府主要负责人。三是将市（区）补充耕地任务完成情况与新增建设占用耕地计划下达相挂钩，对补充耕地任务落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地计划，形成“以补定占”的耕地占补平衡倒逼机制。
