浅析国土部门在土地污染防治中的积极作用
苏州常熟市国土局土地交易所 李鹏举
一、我国土地污染的现状及危害
近些年来土地污染问题逐步显现出来，对我国的农业生产、食品安全以及经济可持续发展都造成了严重威胁，环境�；げ坎砍ぶ苌驮� 2011 年的十一届全国人大常委会第二十三次会议上的披露，“中国土壤环境质量总体不容乐观，受污染耕地约有 1.5 亿亩，占 18 亿亩耕地的 8.3%，长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区，土壤污染面积较大，损害群众健康的环境问题仍然比较突出”；国土资源部副部长王世元在 2013 年由国务院新闻办公室举行的“第二次全国土地调查数据”新闻发布会上的表态，“中国目前无法耕种的中、重度污染耕地大致在 5000 万亩左右，环境�；げ慷酝寥雷纯龅牡鞑橐约肮磷试床慷缘刂驶肪车牡鞑榻峁允�，在区位上，中、重度污染耕地主要分布在过去经济发展比较快、工业比较发达的东中部地区，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地，以及湖南湖北的一些地区。
据不完全统计，每年将会造成四万公顷的的农田受到污染，造成农产品损失余万公斤，造成直接经济损失两亿余元。土地污染大多具有单向性，在某些污染过于严重的情况下甚至只能通过重新更换土壤的方式来解决污染问题，这就导致了农村土地污染问题的治理开销通常较大，且治理周期长。面对日渐严峻的土地污染问题，国务院于2016年6月1日印发《土壤污染防治性地计划》，希望加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量，各省也相继出台配套政策进行土地污染防治。土地污染防治涉及多个部门，国土部门在整个过程中需要发挥重要作用，本文从国土部门视角下分析土地污染防治的解决之道。
二、土地污染产生的源头
（一）工业“三废”污染
在工业化过程中产生工业的“三废”，有毒有害气体、污水、废渣等不经处理就很容易对农村土地造成污染。据了解，2010年全国乡镇企业“三废，，排放量达到工业企业“三废”排放量1/5-1/3，乡镇企业排放的污染物占整个工业污染的比重已由80年代的11％增加到45％，主要污染物排放量已经接近或超过工业企业的一半以上。根据以上数据来看我国环境污染存在着向农村蔓延的趋势，而在农村土地又是各项生产、生活中重中之重，工业“三废”污染首先蔓延的就是农地。企业排放的固体废弃物若得不到妥善的处理，其中的有害物质，如重金属、持久性有机污染物等将会污染地下水以及农田，并可以通过食物链危害人民群众身体健康；固体废弃物的堆放，除占用土地外，还会恶化周围环境，污染农田土壤和作物等，土地污染自然不可避免。
（二）城乡居民生活污染
城镇化进程伴随着城镇常住人口的增加，随之而来的是城镇居民日常生活垃圾数量不断攀升，从《中国环境保护统计年鉴》提供的历年城市生活垃圾清运量数据来看，2000 年以来我国的城市生活垃圾清运量逐步攀升，至 2012 年已经超过 17000 万吨，如此大规模的城市生活垃圾有相当一部分并没有经过有效降解处理，对城市土地生态环境构成了较大负面影响，是城市土地污染的重要来源之一。
另一方面，我国长期实行城市偏向的发展政策，大量公共投资被投向城市，农村地区的公共卫生设施颇为滞后，使得农村环境管理与实际要求严重脱节，农村居民日常生活产生的大量垃圾因此没有得到有效处理。有资料显示，“我国农村每天每人生活垃圾量达 0.86 公斤，全国农村一年生活垃圾量近 3 亿吨，其中约 1 亿吨垃圾随意堆放”。伴随着畜牧业的蓬勃发展，人们在养殖过程中产生的大量养殖废弃物也是造成农村土地污染的原因之一。我国的畜牧业产生了接近亿吨的动物类便，这个量达到了目前工业固体垃圾的倍。养殖废弃物乱排乱放的现象使农村土地生态环境受到了极大的污染。
（三）化肥、农药、农膜污染
农民在自身农业生产过程中，会经常运用到一些科技手段来帮助作物快速生长以及防治病虫害对作物的侵扰，化肥、农药、塑料薄膜等就大量应运而生。我国耕地总量仅占世界的 9%，化肥和农药的消费总量却分别占世界的 35%和 20%，平均每公顷施肥量达到 400 多公斤，一些省甚至超过 600 公斤，远高于发达国家认定的 225 公斤的安全上限 ，残留在土壤中的化肥和农药富含多种重金属，将带来严重的土地污染首先，大量使用化肥造成土壤板结、土地质量下降，不得不依赖更大量的化肥，造成恶性循环。其次，农药、化肥中所含的有害物质污染土壤和作物，使产品品质低劣，市场竞争能力差�；褂�，农药、化肥同时也大量杀死其他动物、昆虫，破坏生态平衡。废弃的农膜遗留在土壤中，破坏土壤结构、影响土壤中有益微生物的繁殖，也妨碍作物的生长，而且这些“白色污染”很难被消除，因为农膜在年之内都无法被分解，土地污染就由此沉积下来。
三、国土部门在土地污染防治中的积极作用
（一）为土地污染防治法律条例建言献策
我国在2016年以前土地污染的防治工作主要依托的法律是《环境保护法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》和《基本农田�；ぬ趵返确商趵�，但这些法律并非针对土地污染问题，内容相对宽泛，而且对于土地的污染指标、监测标准都没有明确界定，面对土地污染问题难以发挥作用，真正执行起来非常困难。2016年6月1日国务院印发《土壤污染防治性地计划》，土地污染防治工作进入新的阶段，环保部也于2016年12月31号发文《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，各省各省也相继出台配套政策进行土地污染防治，比积极探索相关指标的制定。国土部门作为土地污染防治工作的重要部门，需要树立主人翁意识，主动积极参与到相关法律法规建设中，应在土地污染防治法律建设中应建言献策，比如在前期预防、动态监测中建立整合违法用地、土地污染防治、�；じ毓ぷ饔谝惶宓亩膊橹贫�；重污染企业用地准入制度；在土地利用总体规划中根据土地质量和污染情况制定分区规划制度；同环保、公安等部门进行联合现场执法制度；建立污染整治与土地整理有机结合机制。目前土地污染防治法律法规正在建设初期，国土部门应基于自身工作对相关法律提出优化意见和建议。
（二）排查工业用地污染，解决污染存量
国土资源部门应主动与农业、环保部门合作，组织开展土壤相关调查工作，以高污染行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查。根据国家土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展1次。但针对有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革，以及农药、铅蓄电池、钢铁、危险废物利用处置等重点行业的在产企业用地、尚未再开发利用的已关闭搬迁企业遗留地块，应立即展开调查，前掌握土壤污染状况、污染地块分布及其环境风险。对于高污染的企业可以依据相关法律条文对其进行整改，在土地收回、回购方面配合地方政府工作。
（三）科学规划，严控重污染企业用地
国土资源部门在编制土地利用总体规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。将建设用地土地环境管理要求纳入供地管理，土地开发利用必须符合土地环境质量要求。工业“三废”的污染在土地利用方面由于历史的局限性，国土部门在供给工业用地时不会考虑企业污染、整体土地规划是否受土地污染影响等问题，关于土地污染指标并不在供地考虑范围内，企业在开竣工时会向环保部门申报，环评通过后方可建设或投入生产，但环保部门对于土地污染并不重视，所以一些土地重污染企业可以安全过关，直至造成严重的土地污染问题。在这一方面国土部门仍有改善空间，在土地供给方面，无论一级市场的出让，还是二级市场的转让行为都需严格控制污染企业的进入，设立严格的准入标准，对土地存在严重污染的企业应限制其以任何方式取得土地，控制新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，对采用新技术、新工艺，低污染企业加大供地，促进企业向低污染、无污染方向转型升级。
针对城乡居民生活污染问题，国土部门应加大生活垃圾处理等公共设施用地供给，科学布局生活垃圾处理、污泥处理处置、危险废物处置、废旧资源再生利用等设施和场所，加快推进废弃物集中处置，支持具备条件的企业开展工业生产过程协同处理城市及产业废弃物，有效解决城乡居民生活污染问题。
