统筹利用土地资源，推动生态文明建设——以南通市为例
江苏南通市国土资源局 吴海涛 杨伟洪
南通市以争创国家生态文明建设示范市，建设生态文明先行示范区为目标，为倾力打造“环境美”新南通，提出了“三城同创”（花园城市、国家生态园林城市、国家森林城市）的生态建设总体设想，通过构建“三生”空间布局，推动生态文明建设。土地是落实生态环境�；�，支撑生态文明建设的重要因素。土地资源利用方式直接关系到生态文明建设的成效。南通国土人认真贯彻生态文明建设要求，以陆海统筹改革和节约集约用地“双提升”行动为抓手，以落实国土资源�；ぁ⒈Ｕ�、调控新机制为目标，开拓创新，奋发有为，努力寻找保障经济发展和�；ど肪车慕岷系�，显化土地的生态功能，给予生态文明建设以有力支持。
一、南通市统筹利用土地资源支撑生态文明建设主要做法
（一）在“控”上出狠招，严格生态区域用地管控
按照“保本底、统规划”的原则，充分发挥土地规划的引导和控制作用，严守城市开发边界、耕地�；ず蜕；と鹾煜撸ü蒲Р季�，优化生产、生活、生态的“三生”空间，构建清晰的国土生态空间开发利用格局。
1、控制城市边界
突出土地利用总体规划引领作用，牵住用地布局的“牛鼻子”。结合城市总体规划、重大项目及基础设施用地需求等因素，依据人口和产业迁移规律和城镇经济社会发展趋势，合理确定城市的城镇、产业空间布局以及用地发展方向，科学划定城市发展区的开发边界，有效限制和引导城市空间布局。通过合理控制，促使土地利用由增量扩张向优化存量转变，由低效粗放利用向集约高效利用转变，实现城市（镇）开发边界的固化和精细利用。全市共划定城市开发边界571平方公里，优化了生活空间，推进了生态文明。
2、严守耕地红线
落实耕地保护目标任务，通过签订耕地保护目标责任书，深化耕地保护责任。认真划定永久基本农田，严守永久基本农田�；ず煜�，结合土地利用总体规划调整完善，不断优化耕地和基本农田布局，适当将沿海土壤肥力较差的基本农田调整出来，提升基本农田质量，加强陆海之间的要素流动。积极开展耕地占补平衡，有效补充建设占用耕地数量。全市共划定优质耕地面积664.40万亩，占耕地总面积的89.36%，划定永久基本农田�；っ婊�581万亩，基本农田保护率达87.45%，连续24年实现耕地自行占补平衡，充分保障粮食生产安全。
3、划定生态红线
以形成“蓝绿成廊，水脉融城”生态格局为目标，重点保障城市生态防护林及绿廊绿道供地，按“300米见绿、500米见园”的要求建设公园，打造主城区生态隔离带、高速公路生态隔离带、运河生态隔离带，对10亩以下的地块直接收储建绿，优化提升生态系统服务功能。在土地利用总体规划中明确禁止建设区和限制建设区，对自然�；で�、海洋特别�；で�、水源保护地、重要湿地滩涂等10类60个生态�；で蛴枰匝细癖；�，全市生态红线�；で虮壤坏陀�23.07%。严控影响和破坏生态环境�；ご母骼嘟ㄉ柘钅浚窬龊腿巴酥匚廴鞠钅�，严把项目准入门槛。通过多措并举，从源头上防控各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏。
（二）在“建”上下功夫，完善生态安全保障体系
坚持土地利用与生态环境协调发展，加强沿江沿海地区的生态保护与建设，完善生态安全保障体系，保证各节点重要生态功能得到正常发挥。
1、构建生态用地配置体系
综合考虑沿海滩涂湿地生态�；は低�、围垦滩涂开发适宜性差异，优先安排生态�；た占洌行蚋咝卣垢�-工-城用地发展空间，引导用地空间向开发适宜性优越地区集中连片布局，强化港口与水道维护，合理扩大农业种养区域，保留沿海生态缓冲空间。合理分配围垦滩涂建设用海，结合《南通市生态红线区域保护规划》，适当调整不适宜开发和位于生态保护红线区域内的滩涂用地比例�？垢弑曜寂┨锝ㄉ�，形成高标准农田林网，加强农田生态保育，改善农田用养关系，提高土地综合利用效率。
2、构建生态环境监测体系
全市范围内开展地质调查，通过与省国土厅签订城市地质调查协议书，推动南通市地上地下空间资源合理开发利用、海绵城市降雨入渗能力调查评价、城市土地承载力适宜性评价、地质灾害与地质环境�；さ茸ㄌ獾鞑檠芯�。建立全市基础地形图，为海岸带规划建设和重大工程选址提供地质依据。建立全市地面沉降监测网、水位水质监测网，全市沉降水准测量点达328个、水位水质监测点98个，实现监测网络全覆盖，及时向社会发布监测信息，为重大工程选址、生态保护与建设等领域提供基础地质资料。
3、构建生态灾害防治体系
修编和制定《南通市突发地质灾害应急预案》、《南通市突发地质灾害防治工作方案》，结合全市地质灾害隐患现状和气象趋势预测，分析南通市地质灾害发展趋势、地质灾害发育特征，划定全市地质灾害防治重点区、重点防范期，提升应变处置能力�？估巧骄扒试凑瞎ぷ�，定期组织对地质灾害危险点、隐患点进行汛前调查，落实专项资金，对51处重大地质灾害点进行治理，同时进行生态环境修复。连续16年实现地质灾害零伤亡。落实露采矿山地质环境治理任务，扩大矿区恢复治理面积，矿山地质环境得到有效恢复。
（三）在“治”上探路子，持续放大土地生态效益
统筹城乡生态发展，整体、同步推进城乡环境整治，改善生态环境，提升区域环境质量。健全节约集约用地制度，提升土地节约集约利用水平。
1、实施“土地整治示范”专项行动
以“土地综合整治示范工程”试点经验为基础，鼓励、支持市级以上中心城镇、重点镇和城郊结合部的乡镇，有序实施村庄建设用地优化布局�？钩窍缃ㄉ栌玫卦黾豕夜场⑼幌缯虼遄ㄉ栌玫夭季值髡�、工矿废弃地复垦、“万顷良田”建设工程等工作，实现农村建设用地“减量化”，持续优化村镇用地布局。探索建立农村宅基地和承包地合理、有偿退出机制，提供多种补偿安置方式，鼓励农民退出闲置、低效的宅基地和承包地。
2、实施“耕地�；ど丁弊ㄏ钚卸�
健全和落实“政府牵头、部门参与、整体联动”的土地执法监管共同责任机制。在全市开展耕地保护“十百千”工程，每年评选“耕地�；な严缯�、100个基本农田保护示范村、1000个基本农田�；つ７痘А�。提请市委市政府出台《关于进一步推进全市高标准农田建设工作的意见》，在推进高标准农田建设的同时，同步整理出不少于1%的耕地占补平衡指标和1%左右的城乡建设用地增减挂钩项目。按照“以补代投、以补促建”的高标准基本农田建设模式，加强“田、水、路、林、村”配套建设，加快优质耕地建设，综合运用生物、化学等多个方面、多种方法改良土壤，试行耕作层剥离覆盖，促进耕地占补平衡。
3、实施“节约集约创新”专项行动
大力开展城镇低效用地再开发，对禁止淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地、闲置空闲用地、征而未供土地等城镇存量建设用地实行分类处理，引导企业主动转型升级。将节约集约用地情况纳入考核，单位GDP建设用地占用持续下降、亩均产出持续提升。率先探索实施工业用地“先租后让”，降低企业成本，实现项目建设用地成本门槛下降到10%以下，项目总用地成本下降10%以上�；唇谠技加玫啬７�，所辖地区先后10次获评“国土资源节约集约模范县（市、区）”，其中国家级4次，省级6次。
二、生态文明建设中土地资源利用存在的问题
（一）生态空间格局单薄，生态环境�；ぱ沽Υ�
南通市生态主要以内陆地区纵横交织的河流水系与沿海地区的滩涂为主，生态空间格局较单一，生态系统相对脆弱，生态用地布局分散，总体与单体面积较小，生态空间的隔离、调节等功能相对较弱，无法形成具有相应功能的稳定性强的生态功能区。
（二）生活空间持续扩张，生态空间不断被侵蚀
随着城镇和居民点用地面积的不断增长，中心城市框架全面拉开，生态用地在城镇化发展中被一点点的侵蚀，土地利用结构和布局调整优化的紧迫性逐步加剧，资源配置与发展格局不均衡，�；じ赜氡Ｕ戏⒄沟拿苋找嫱瓜浴�
（三）沿海滩涂开发加速，耕地占补平衡难度大
南通市沿海滩涂资源丰富，滩涂是全市耕地占补平衡的重要来源。随着近些年沿海地区进入新的发展阶段，滩涂围垦速度加快，但建设用海比例较高，用于耕地占补平衡的面积比例低，且由于沿海耕地的种植经济效益低，一些纳入耕地占补平衡库的耕地又会被挖鱼塘进行养殖，管理难度大。
三、南通市土地资源推进生态文明建设优化方向
（一）不断加强耕地�；�，保障粮食安全
加强优质耕地资源�；�，协调好各类建设与耕地和基本农田空间布局的关系，继续优化基本农田布局，在为经济社会发展留出必要的用地空间的同时，重点�；こ鞘兄鼙哂胖矢�，整市推进高标准农田建设，进一步提高耕地综合生产能力。加大中低产田改造力度，维护和改善农田用养关系，稳步提升农田基础地力，保障粮食安全。
（二）继续坚守生态红线，促进生态和谐
加强生态环境保护与统筹治理，大力发展生态产业，不断改善人居环境，强化生态红线�；で蚬芸�，重点加强对自然�；で�、饮用水源�；で秃Ｑ笊δ芮谋；ぃ涌焐鹊烙肷纸ㄉ�，保护好具有重要生态功能的林地、草地、渔场、风景名胜及特殊用地，设定核心生态网络体系，落实生态空间管制，推进沿江沿海地区生态系统�；び胄薷矗ず透纳魄蛏踩窬�。
（三）推进节约集约利用，提升成果质量
控制开发强度，不断提升建设用地节约集约利用水平和产出效益，促进城乡建设用地集聚。全面推进农村建设用地整治，大力推进城乡用地增减挂钩、同一乡镇布局优化调整、工矿废弃地复垦，促进城乡土地资源、资产、资本的有序流动。加快存量建设用地盘活挖潜，持续推进低效用地再开发，提升土地利用效率，保障区域经济可持续发展，提升生态文明建设成果质量。
结语
土地资源是支撑生态文明建设的重要因素，通过统筹利用，有利于优化生态空间，有利于保护生态红线，有利于促进生态和谐。因此，南通市的土地利用对推动生态文明建设有显著的作用。
