强化土地节约集约优先利用战略 依法管控新型小城镇生态文明建设
吉林省辽源市国土资局 曲士军
据悉,近几年来，每年新增建设用地的95%以上属于城镇农用地。随着社会经济的快速发展，新型小城镇建设用地数量迅猛剧增，已成为撬动土地资源管控闸门的一股暗流，严重地冲击着国家耕地�；�、节约集约用地等宏观管控政策并危及稳定国家粮食安全，大大地干扰了创建美丽乡村生态文明，阻碍了小城镇生态文明特色建设与转型升级发展。强化土地资源节约集约优先利用战略是推动绿色发展、生态文明建设的重要途径，是缓解土地资源约束、实现全面建设小康社会目标的重要保证，也是土地科技创新、政策创新、供给侧改革和依法调控新型小城镇生态文明建设、城乡一体化社会可持续发展的重要内容。
一、依法管控推动新型小城镇生态文明建设 强化节约集约用地转型升级优先利用战略机制中依法管控的主要问题
（一）新型小城镇生态文明建设用地的释义内涵
国务院于1982年2月13日颁布了《乡镇建房用地管理条例》和1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，对乡(镇)村建设用地作了明确规定。 1998年颁布和2004年修订的《土地管理法》第五章所称的“建设用地”，除包括上述乡(镇)村建设用地之外，还包括经过依法办理了农地转用手续的农用地。从而为乡(镇)村建设用地管理提供了法律依据。乡(镇)村企业、经济组织和新型小城镇居民，经依法申请、审批，使用土地进行建设并领取土地使用证，便对其使用的土地享有土地使用权。
（二）新型小城镇生态文明建设用地存在的制约问题
一是土地利用结构不合理，耕地保护、土地节约集约利用程度应然很低。二是土地利用跟踪管理不到位，土地闲置、浪费现象仍较严重。三是新型小城镇建设中，特别是农村宅基地建设缺少统一规划，土地利用率低。占用耕少批多占等现象没有得到完全控制。四是新型小城镇为了使招商引项目尽快“落地”，往往是零控制，不惜以违法、违规用地为代价。五是土地节约集约优先转型利用尚未引起全社会关注及地方政府的足够重视，土地违法主体已由各级政府且向基层蔓延，对于创新生态文明建设的科学理念还十分缺乏等。
二、依法管控推动新型小城镇生态文明建设 强化节约集约用地转型升级优先利用战略机制中依法管控的宏观对策
（一）依法确认强化审批新型小城镇生态文明建设用地的性质权属
对于建设用地的权属《土地管理法》第60条、第61条有明确的规定。同时，新型小城镇经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；(2)不按照批准的用途使用土地的；(3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定，空闲或者房屋坍塌、拆除二年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地依法收回。按照现行《土地管理法》的有关规定，凡是改变土地用途的都应当经有关行政机关审批并办理土地用途变更登记，依法确认其土地权属。
（二）依法管控明确监督新型小城镇生态文明建设用地的征转用
国务院办公厅于2007年12月30日下发了《国务院办公厅关于严格执行有关新型小城镇美丽乡村生态文明特色建设用地法律和政策的通知》，要求严格执行有关小城镇生态文明建设用地的法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占耕地进行非农业建设。国务院又于2008年1月3日下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》第16条规定：“必须高度重视城镇生态文明建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租代征’将农用地转为非农业用地”。因此，新型小城镇生态文明建设用地必须依法严格实行节约集约利用机制，严格限制农用地转为建设用地，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续，控制建设用地总量，转变土地利用方式，从严节约集约用地，依法创新，管控转型，严禁以各种名义擅自扩大新型小城镇生态文明特色建设用地规模，严格控制建设用地使用权流转范围。
（三）依法编制深入调整新型小城镇生态文明建设用地的实施规划
一是遵循城乡统筹合理布局、节约土地集约发展等原则，在规划区内进行建设，遵守土地管理、自然资源和环境�；さ确�、法规的规定。在乡镇总体规划中合理确定发展规模和建设标准，并与土地利用总体规划相衔接。二是以土地更新调查成果为基础，分析耕地增加潜力，编制土地专项规划，把建设占用耕地指标在数量上和布局上规划衔接，结合耕地的保护和占补平衡，依法调整各类建设规划和完善善建设用地标准。三是切实创建�；じ亟谠技加玫鼗�，从严控制和合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率、土地利用率，按照土地利用总体规划和年度计划安排，及时调整、修改、核减用地规模，形成依法管控新型小城镇�；じ亟谠技加玫赜朊览鱿绱迳拿魈厣ㄉ璧挠行揪�。
三、依法管控推动新型小城镇生态文明建设 强化节约集约用地转型升级优先利用战略机制中依法管控的具体措施
（一）加大宣传引导和打击违法用地力度切实增强耕地保护节约集约用地的意识
一是充分利用国土主题宣传日及各种新闻媒体、舆论工具，大力宣传国土资源法律、法规，增强土地资源忧患意识。二是利用多种形式加强对党员领导干部的土地国策意识，在全社会形成共同监管机制。使耕地�；そ谠技加玫睾兔览鱿绱迳拿魈厣ㄉ璩晌缁崽乇鹗钦娜粘讨械淖跃跣卸�。三是建立多部门联动和执法监察长效机制，全面落实《动态巡查责任制》。四是利用第二次土地调查的成果搞好监测。
（二）加强土地利用计划与供应的管理方式 发挥土地利用总体规划龙头管控作用
一是不得随意变更土地用途，特别是将非经营性用途变更为经营性用地，必须从严控制。二是在用途不变的前提下进行土地置换，应遵循等地价置换的原则，尽可能在同一区域内调整用地，且不得扩大用地规模。三是加强土地利用计划与供应的管理，严格按年度计划指标供地。统筹安排和合理布局用地。充分发挥土地利用总体规划管控作用，坚决实行用途管制和耕地�；そ谠技加玫鼗�。
（三）适时出台和完善相关政策法规与制度强化市场配置土地资源基础性调控作用
一是认真执行《禁止供地目录》、《限制供地目录》和《划拨供地目录》。对用地项目一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让，并严格执行工业用地出让最低价标准，确保土地收益最大化。二是积极探索和不断完善土地收购储备制度，加大前期投入，推进“净地”出让，提高土地配置的市场化程度，真正地实现政府垄断土地一级市场，从而更加合理地引导城乡土地资源配置。
（四)依法管控挖掘使用存量空闲地用地规模 切实形成有效供给与提高资源利用效率
一是要依据土地利用总体规划和年度计划的要求，并结合用地现实对用地项目的开发利用和投入产出做出合理的评估，确定最经济、最适合的用地规模及建设模式，充分发挥土地资源的潜力，形成最有效的土地供给与支撑。二是在城镇建设土地利用中，要依据节约集约用地的总原则，向地上和地下拓展空间，努力提高土地利用率。三是理清空闲地和历史遗留地，采取相应的办法回收，弥补城乡建设用地的不足。打造小城镇特色土地文化。
（五)推进土地统筹开发整理与综合整治 切实完善创建新型小城镇转型利用新机制
通过签定层层的耕地�；つ勘暝鹑问�、设置基本农田�；で曛镜却胧�，切实落实耕地�；ぴ鹑沃�。同时，新型小城镇生态文明特色建设与新农村开发整理整治建设规划相结合，与农田基本建设相结合，与发展现代特色农业相结合，与建设农村美好家园相结合，全面打造小城镇生态文明特色的土地文化，实现新型小城镇土地节约集约优先转型利用，创建新型小城镇生态文明特色建设的社会效益、经济效益和生态效益共赢的新机制。
