天津经济技术开发区低效用地现状与再开发对策研究
天津师范大学城市与环境科学学院 宋洋
天津师范大学国土资源研究所 贾艳杰 刘利东 李冠琪
我国自1984年兴办经济技术开发区至今已走过了32个年头。作为我国改革开放的先行区域，开发区建设已经成为国家经济发展的强大引擎和对外开放的强大载体。然而32年以制造业为主导的发展模式，也为开发区发展带来了土地粗放利用、空间规划混乱及环境污染严重等很多新问题，其中低效用地问题比较突出。关于低效用地的描述与概念，最早见于国土资源部（2013年）关于《开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》中的界定，即城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。具体低效用地的范围可归纳为以下几类用地：①目前处于闲置（停工停产的、批而未用的、手续问题搁置的）、废弃和未完全利用的建设用地；②资源循环利用能力不高，高能耗、高污染以及环保未达标的建设用地；③在土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率、行政办公及生活服务设施用地所占比重方面等未达到相关要求，土地利用效率和效益低，有再开发潜力的工业用地；④不具备比较优势、缺乏竞争力、增长乏力、产业生命周期已至，处于衰退期的产业用地。
开发区作为带动区域经济发展的强大引擎，其建设用地的利用效率问题关系到地方经济发展的质量和水平，也逐渐成为开发区转型发展阶段各类发展矛盾的载体。天津经济技术开发区作为我国国家级开发区的排头兵，面对低效用地再开发、企业转型升级等问题，如何积极应对也已成为促进区域升级发展的先导性课题。
一、研究区域概况
天津经济技术开发区（简称“天津开发区”）位于天津市东南部，坐落于环渤海经济圈的中心地带（详见图1）。得益于其得天独厚的人口、交通、地理位置优势，天津开发区经历了初创期、成长期、成熟期、更新期四个阶段，现已成为引领京津冀区域工业化和城镇化快速发展的重点区域，在天津市社会经济向现代化迈进的历史进程中发挥了增长极的作用。本文主要研究区域为天津开发区东区，面积为4012公顷，其四至界限为：东临渤海湾，西临京山铁路，南至新港四号路，北至北塘镇。
图1 天津开发区东区位置示意图
二、天津经济技术开发区低效用地现状与问题
本文基于2014年天津经济技术开发区低效建设用地再开发利用研究项目，采用2013年评价时点数据，对2014年评价结果进行分析。天津开发区东区遥感影像底图数据及土地利用现状信息基础数据等主要通过遥感技术手段 Google Map、Baidu Map、相关部门及外业调研、相关统计年鉴资料查阅等途径获取。经土地利用现状调查可知，开发区东区低效用地问题主要体现在以下几个方面。
（一）低效用地占较大比重，土地利用程度偏低
经过32年的开发建设，天津开发区东区已建成面积3620.08公顷，占东区总面积的90.23%；其中工矿仓储用地1648.88公顷，占东区土地总面积的41.10%；未建成建设用地面积占6.25%，未供应建设用地面积占3.52%（详见表）。成片的未建成“空闲地”，呈蜂巢组织形态，总面积约263.9公顷。2013年，天津开发区东区土地实际建成率为87.07%，工业用地建筑密度仅为35.3%，容积率仅有0.53。因此，东区低效用地占比过高，土地利用程度偏低的问题依然严峻。
表 天津开发区东区土地利用总体状况统计表
单位：公顷、%
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项目
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面积
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占天津开发区东区总面积比例
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建设状况
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已建成建设用地
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3620.08
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90.23
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#其中：工矿仓储用地
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1648.88
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41.10
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未建成建设用地
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250.58
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6.25
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未供应建设用地
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141.39
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3.52
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合计
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4012.05
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100.00
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（二）经济效益增速乏力，土地利用效益有待提高
地均税收增长率和地均GDP增长率是反映开发区经济效益的重要指标。2013年，天津开发区东区税收248.82亿，地均税收741.32万元/公顷，较2012年相比，呈负增长；地区生产总值1395.96亿元，较2012年同比降低0.57%，“十二五”期间首次出现负增长；同年，地区总产值、税收、工业增加值也呈现小幅负增长。虽然这是开发区发展阶段的指标体现和必然结果，但其经济效益产出面临的增速乏力的困境仍然值得警惕。积极调整产业结构，在有限的土地空间上提高单位土地的投入和产出效益，也是天津开发区东区解决低效用地问题的关键所在。
（三）高新技术与第三产业比重过低，产业结构效益亟待提升
第三产业，即服务业特别是生产性服务业的发展水平，是衡量开发区经济现代化程度的重要标志。2013年，天津开发区东区生产性服务业比重仅为16.22%，与发达国家近40%的平均水平差距比较明显。除此以外，2009～2012年，天津开发区东区高新技术产业产值占工业总产值比重逐年降低。2009年高新技术企业产值比重为50.20%，到了2012年比重下降到31.26%。2013年天津开发区规模以上高新技术企业产值仅为20.4%。总体来看，开发区目前在高新技术与第三产业的比重均有待提升，也为进一步促进产业结构调整升级，引导产业向高端化与集群化方向发展提出了更高要求。
（四）生态环境效益较低，节能减排潜力巨大
2013年，天津开发区空气质量二级达标率只有46%，细颗粒物（PM2.5）年均浓度80微克/立方米，超标率为6.67%。臭氧（O3）年均浓度146 微克/立方米�？⑶趸昶骄滴�0.05毫克/立方米，超标率为25%。绿化覆盖率27.05%。此外，与发达国家相比，天津开发区在工业水资源的利用率上还存在着差距。2013年开发区工业重复用水率达87.80%，而发达国家的工业用水重复利用率早在2004年就已经达到了80%~85%。总体来看，天津开发区在区域环境达标率、绿化覆盖率、资源循环利用率、节能减排方面都还有较大提升空间。所以提高节能减排、合理利用资源，走高度集约的“循环经济”发展道路任重道远。
三、国内外低效用地再开发的经验与启示
上世纪50年代以来，北美以及欧洲部分开发区逐渐向外拓展，环境和社会问题频生。为解决上述问题，各国政府积极探索土地资源二次开发利用方式，以最大程度获得土地利用的潜在资源。特别是美国、加拿大和德国，已经取得了良好的成效。美国发布的“棕地行动议程”，加拿大颁布的《棕地法2001修正案》，和新加坡实施的“商务地带”计划，都是比较成功的国际经验。德国鲁尔老工业区改造更新和日本横滨市MM21地区再开发等典型实例也非常值得我们借鉴。总结来看，各地政府所采取的措施主要：（1）鼓励已建成区再开发利用；（2）对园区周边需�；で蚣哟蟊；ちΧ龋唬�3）推广建筑按多维度、高密度的紧凑型原则来设计；（4）鼓励园区土地的多功能混合型开发。国内方面，各地因地制宜进行实践，都探索出了适合自身发展的低效用地二次开发做法。上海市宝山区出台了《宝山区2006年土地再开发实施方案》、《加快宝山工业、仓储业土地再开发工作》等一系列文件，有针对性的消除历史原因所带来的用地弊病，鼓励区内企业通过将闲置厂房出租等方式充分利用原有土地资源，扩大产能。浙江省宁波市出台《关于调整工业用地结构促进土地集约利用的意见（试行）》，完善新增工业用地供应，灵活改变建筑物功能并鼓励企业自行改造，对不同类型的低效工业用地采取多种措施加快二次开发。
四、天津经济技术开发区低效用地再开发的对策与措施
天津经济技术开发区启动区工业用地的再开发，应慎重选择其再开发的方式。这就需要相关部门在认真细致的调查后，摸清启动区工业用地土地权属分布情况，研究切实可行的开发策略，做到原则性与灵活性相结合，发挥政府的引导协调作用，将市场的作用和政府的宏观调控进行有机的结合。
（一）出台低效用地认定标准，实行差别化管理
依据相关法律法规、政策标准，对现有开发园区的建设用地批供管等情况进行调查、分析和评价，并实施划定标准予以控制，对于闲置土地因地制宜，实行差别化管理：严重低效地块是土地再开发的重点，应对其依法强制退出、腾笼换鸟；较低效益的地块，是转型升级的重点，给予企业适当的政策，鼓励自主开发或转型发展；对效益一般的企业，要激励其加大投入，提高土地利用效益；对效益较好的企业，予以政策支持其向价值链的高端延伸发展。
（二）完善低效建设用地退出机制
对于落后产能和用地粗放的生产方式应该予以淘汰。应通过土地管理手段建立健全低效工业用地退出机制，以此优化开发区工业用地数量结构和空间布局，从而提高工业用地效率及单位土地产能，有力地推进土地资源市场化配置，促进土地资源科学合理利用。因此，本文建议综合运用行政、法律、技术和经济等手段，构建综合性低效工业用地退出机制，以平衡各相关主体利益，从而获得经济的持续健康发展和开发区土地的集约可持续利用。
（三）改革工业用地供给制度
改革工业用地供给制度，首先要提高企业的准入门槛，要严格工业建设项目审查。对进入工业项目的用地依照聚类分析指标进行考核，严格淘汰不符合要求的项目和企业用地。改革和调整供给方式，推行土地供给年租制，缩短出让年限；优化用地出让方式，探索“弹性出让”。建立工业用地的转让制度，增加有效供给，可通过建设土地银行，将园区内部土地出租、转让公开化、市场化，规范管理，掌握供求信息，积极引导，增加土地有效供给，优化资源配置。
（四）利益共享，鼓励企业自主开发、联合开发
本着利益共享的原则，针对不同企业低效土地利用的特点，应分别采用不同再开发方式：政府政策扶持，放宽限制性规定，鼓励原权利人自主更新土地使用功能，溢价政府回收；政府与原权利人共同出资开发，利益共享；政府统一收储后整体开发，全面更新。通过土地利用和供应政策调控产业发展，选择适宜产业发展导向的企业入驻开发区，合理控制和引导开发区的空间布局以及企业在开发区内的空间布局。
结语
基于可持续发展的理念，构建防止低效用地的长效机制，走高度集约的“循环经济”发展道路是有效解决区域资源、环境与经济社会发展关系问题的关键对策，也是天津开发区建设和发展的必经之路。本文以天津经济技术开发区为例，试从发展历程和用地现状出发，探讨了其低效用地利用存在的问题，并结合国内外相关经验借鉴，尝试为相关管理部门制定政策提供了依据。受时间和文章篇幅，本文在研究时还存在许多不足，还有很多工作需要作进一步研究探索。
