打造农村土地综合整治升级版
——新时期农村土地综合整治工作存在的问题与对策
湖南省益阳市不动登记中心 胡能灿
我国是一个土地开发历史悠久农耕文明灿烂的国家。我国土地整治的历史可追溯到3000多年的殷周时期的井田制，但现代意义的土地整治则是新中国成立之后，特别是改革开放以后才逐步形成和发展起来的。大规模有组织的开展也只有十余年的时间。
土地整治在整个土地管理工作中的地位和作用也越来越重要�？梢运担衷诘耐恋卣喂ぷ靼淹恋夭棵鸥乇；ぁ⒐婊�、地籍、利用等几乎所有业务都贯穿起来了。土地整治不仅在国土资源部门内部的业务上起到贯通作用，而且它涉及多个其他政府部门，涉及广大群众的利益，是土地部门面向政府其他部门、面向社会群众的前沿阵地。把这个事办好了，有助于提高国土资源部门的行政能力，改善部门形象，促进国土资源部门从权力型政府向服务型政府转变。
未来的土地整治，目的不仅是增地增粮，还要服务于外部条件、形势变化带来的新要求，要把促进城镇化、新农村建设和城乡统筹发展的有关内容纳入规划中考虑安排。土地整治要把生态问题摆在优先、突出的位置，让农村成为有活力、生态、宜居的和谐社区。
要充分发挥农村土地综合整治的经济效益、社会效益和生态效益，我们调查后认为，应着重解决以下十个方面的问题：
1、认识问题，需优化好项目区施工环境。从已开展了农村土地综合治整治区域看，个别地方认识不统一、责任不明确、工作不到位。有的甚至认为是部门工作，让国土资源部门单打独斗。部分农民群众对农村土地综合整治的意义目的等认识不够，对相关政策理解不深，缺乏自我参与意识，愿望、要求过高，相关部门、镇、村配合不够，项目施工环境有待进一步优化。
2、技术问题，需科学编制规划确保质量。因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。
3、资金问题，需解决好项目钱从何处来。整个农村土地综合整治是一个十分庞大的系统工程，不仅涉及道路、沟渠等农村和农业生产基础设施建设、搬迁后废弃建设用地复垦和农民住房改造建设等，还包括人的迁移安置、社保、就业等，每一项都需要大量的资金来支撑。为此，需要解决钱从哪里筹的问题。而目前，各部门支农惠农的项目和资金都由各部门自行实施，现实中有“各唱各的调、各吹各的号”的倾向，造成整体项目实施中的不同环节各行其是、相互掣肘，导致资源不能得到有效整合，效益不能充分发挥。
4、人口问题，需解决项目区人往哪里走。开展农村土地综合整治的一个目的是，通过建设新型农村社区，促进人口集聚；但目前，农民由于多种因素影响存在融入城市经济诸多障碍，那么人口是往中心村，还是城镇集聚？通过什么措施引导人口集聚？怎样加强农民自身的技能培训？怎样做好失地农民的社会保障？如何从根本上解决农民失去土地后的长远生计，同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力，维护社会的稳定局面，都是当前面临的难题。
5、土地问题，需解决项目区地从何方来。农村土地整治是农业、农村工作的一项重大革命。但是，大量人口向城镇或中心村集聚后，为保障他们的生活、生产等，不仅需要建设安置房，还需要配套建设道路等基础设施，学校、医院、市场等公建设施，生产需要的厂房等等；从目前的情况看，这些配套建设用地，用地怎么解决是问题？为此，需要解决地从哪里来的问题。
6、社保问题，需解决好农民的后顾之忧。开展农村土地综合整治的目的是让农民生活水平有一个提高，重要途径是建立一种好的社保，解决他们生活根本，那么建立一种什么样的社保体系、社保资金怎么解决，这是当前的一新课题。
7、就业问题，需解决迁移农民能干什么。目前生活在农村里的基本上是老弱病残和妇女、儿童，这些人文化素质普遍偏低，除了干些农活和简单手工之外，没有其他谋生手段。按目前现行的社保方式，只有到了一定的年龄之后才可以领取社保，在未达到一定年龄之前，他们靠什么生活，所以首先需要解决他们的就业问题，只有解决了就业，有了稳定的收入来源，才能使他们“住得下，稳得住”，从而使社会稳定。
8、住房问题，需解决项目区房在哪里建。当前，我国各地农村居民点布局零乱，多数地方表现为脏乱差，农民建房是遍地开花，宅基地使用非常粗放。土地整治就是按照严格�；じ睾徒谠技加玫氐淖芴逡螅跃纱褰泻侠聿季�，达到科学建房，改善农村居住条件的目标。住房问题仍是未来土地整治的一大难点。
9、管理问题，需加强项目成果后期管护。在队伍和机构建设方面，存在着人员编制少、机构规格低，与其承担的繁重任务不相适应，管理难以有效到位。因为管护人员、资金落实不够好等问题，管护工作往往流于形式。导致使用的小型水力设施，沟渠水工建筑物，农田林网无法得到维护运行，尤其是高效节水的泵站、加压设备，管网等达不到土地整治工程建设标准的使用年限的要求，造成土地整治投资不能发挥长期效益。
10、制度问题，需建立和完善好配套制度。必须在法律层面和国家顶层设计上，对现行农村集体土地产权制度进行改革创新，可以说，农村土地综合整治问题出现的根本原因是在法律层面上缺乏协调。
新的形势下，对农村土地综合整治提出了新的要求，把好事办好，把好事做实，就需要在改革创新中逐步完善农村土地综合整治的各项机制，才能使农村土地综合整治成为支撑城市化、工业化和农业现代化发展的重要平台。为此，我们通过研究，提出以下八点建议：
1、管理体制上政府主导，构建共同推进责任机制。土地整治要坚持“党委领导、政府主导、国土搭台、部门合作、乡镇实施、农民主体”的原则。各部门要分工协作，各司其职，形成合力。
2 、规划设计上因地制宜，强化统筹规划引导机制。要坚持“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业发展，统筹土地利用、耕地�；ぁ⒋遄ㄉ�、基础设施、产业发展、生态环境和社会事业。
3 、工作方法上规范运作，加强项目实施监管机制。进一步完善项目实施监管机制，提高土地整治建设质量。将卫星遥感、GIS等技术积极应用到土地整治项目测量、设计、验收的各个环节中去，全面实现土地整治项目在线监测管理，实时掌握土地整理项目实施的进度、质量和资金使用情况，提高土地整治项目管理的科技含量和自动化水平。
4、群众权益上尊重意愿，完善项目公众参与机制。在农村土地综合整治工作实施过程中，无论是土地平整、村庄整治、耕地开发，还是权属调整、拆迁安置，都与群众利益密切相关。为此，要充分尊重群众意愿，接受群众监督，维护群众权益。保障农民的知情权、参与权，做到整治前农民乐意，整治后农民满意。
5、利益机制上市场运作，建立多渠融资保障机制。应该坚持政府主导、部门联动、多方整合、引导民间资本参与的原则，形成地方财政支持、广泛筹集项目资金的多元化投资格局。
6、土地权属上确权颁证，探索完善土地流转机制。依法做好土地权属调整是土地整治工程的特有内容，也是维护农民土地权益的重要方面。在权属调整、拆迁安置等事关群众切身利益的问题上，要以群众利益为根本落脚点，尽最大可能满足群众意愿。
7 、建后管护上强化监管，创新土地整治长效机制。要创新土地综合整治项目施工和后期管理。一方面，千方百计提高土地综合整治工程施工费的比例。另一方面，加强项目后期管理。村级集体经济组织应从集体收益中安排适当比例的工程管护经费，也可采取村民“一事一议”、“以劳代资”等形式筹集工程管护资金，用于工程管护。
8 、法规政策上跟进保障，加快立法构建法律机制。农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多，需要有完善的机制制度保障。要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，当务之急是在抓紧修订的《土地管理法》中增加“土地整治”专章。同时，迫切需要出台一部土地整治法，之前可研究制定《土地整治条例》，做好土地整治的法制保障。
