生态文明建设下县域国土空间开发的理论遵循和优化路径
西南大学资源环境学院 杨璇
生态文明建设是新形势下破解发展难题、厚植发展优势的关键战略，是培育绿色发展新动能、实现美丽中国永续发展的必由之路。生态文明建设的高度战略地位，对统筹推进国土开发、利用、保护和整治提出了明确要求。优化国土空间开发格局，科学管理和高效利用每一寸土地，是贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的重大举措。县域单元（包括县、县级市、撤县设区的区）作为区域性行政管理、经济发展、国土治理的主体，其国土空间开发利用治理的机制、模式、成效及问题等对生态文明建设的地方实践具有重要影响。
一、县域国土空间开发的理论遵循
（一）坚持“五大发展理念”，推进生态文明建设
党的十八大提出，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届五中全会提出包含“绿色”发展在内的五大发展理念。这都要求珍惜每一寸国土，优化国土空间开发格局。通过坚持新发展理念，加强生态文明制度建设，合理推进优化县域国土空间开发格局这个系统性工程。
（二）践行“两山论”思想，转变国土开发思路
习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的科学论断，回答了绿色发展理念下国土空间开发以经济发展还是生态环境为主的长期争论。通过划分农业空间、建设空间和生态空间，正确处理好保护耕地、保障发展与保护环境之间的关系，严格落实耕地保护制度、土地用途管制制度和节约用地制度。
（三）落实“三位一体”格局，优化土地利用方式
统筹推进国土集聚开发、分类�；び胱酆险巍叭灰惶濉弊芴甯窬�。以产业为导向，在优化现代产业发展布局中构建多中心网络型开发格局，坚持“产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地跟着产业和人口走”，通过优化土地利用方式推进新型城镇化发展。依据不同国土开发区域的强度要求，分类分级推进县域国土空间综合保护。统筹推进城市化地区和农村地区土地综合整治，实现国土空间开发治理与资源环境承载力的更好适应。
二、县域国土空间开发的例证分析
重庆市荣昌区位于成渝经济区腹心地带、川渝合作的前沿地区，是成渝经济区建设的重要桥头堡和纽带，更是重庆未来经济发展的主战场——城市发展新区重要组成部分，在重庆市五大功能区域发展战略和产业布局中具有重要地位，其国土空间开发路径具有较高的研究意义。
（一）重庆市荣昌区国土空间开发主体格局构建
划定持续协调的农业空间。通过2012年永久性基本农田划定工作和目前正在开展的全面划定永久基本农田和土地利用总体规划调整完善工作持续优化永久基本农田空间布局，保障永久基本农田在�；び畔鹊脑蛳掠氤钦蚍⒄褂玫匦鞑季�，促进农业空间合理划定与城镇社会经济发展的土地需求相适应。
塑造高效规范的建设空间。在规划实施中以优化土地利用方式和提高土地利用效率为核心，切实推进节约集约用地。一是将贯彻落实国家产业政策与节约集约用地相结合，提升土地资源利用效益；二是将土地供应总量控制与坚决按计划供地相结合，促进节约集约利用土地的管理科学化水平。三是将加强盘活存量与限制扩大增量相结合，提高土地利用效率。通过积极引导工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中的“三集中”塑造高效规范的建设空间。
构建安全和谐的生态空间。协调联动永久基本农田划定、土地利用总体规划调整完善和生态红线划定工作，促进生态空间高效落实。在县域政府层面，组织相关工作技术单位以及包括国土、环保、林业、水利等有关部门进行多次对接，协调永久基本农田、生态保护红线以及土地利用总体规划中各类各业建设用地布局规模优化调整。
（二）重庆市荣昌区国土空间开发配套政策要点
宏观控制措施。一是以科学规划为龙头，调控用地总量。在规划实施过程中把规划确定的指导思想、规划原则、控制性指标都作为日常管理的重要原则加以遵循，发挥规划龙头作用。二是以衔接相关规划和规范管理为抓手，落实规划相关目标。相关部门在编制产业发展、基础设施布局、生态建设等专项规划时与国土管理部门在用地规模、布局及用途管制等方面进行充分衔接。三是加强公众对规划的认知程度。除下发规划文本之外，借助互联网渠道在政府和国土房管局网站对规划进行公示，提高规划的社会认知度；利用“世界地球日”、“全国土地日”等宣教契机，广泛开展国土资源法律法规宣传教育活动。
基础保障措施。一是提供规划实施管理的配套基础支撑。通过土地“二调”、变更调查、农地确权以及地理国情普查等工作，落实土地管理的基础数据，使规划实施过程中的调查、监测、评价等管理工作实现良好的衔接与协调。二是增强规划实施管理的信息化水平。充分利用土地利用信息系统，实现规划数据、现状数据的数字化管理和动态更新，有力支持土地利用的“计、征、供、用、储、查”的全程监管体系。三是推进建设用地的节约集约利用工作。进一步加大土地开发利用监管力度，落实监管责任，积极构建预防土地闲置的长效机制。四是扎实开展国土管理执法监察工作，认真落实动态巡查、重大案件督办等制度。
（三）重庆市荣昌区国土空间开发成效、问题及原因
在国土空间开发实践中，全区耕地保有量和基本农田�；っ婊玫接行涫�，建设用地规�；究刂圃诠婊勘暌阅冢肪车玫浇洗蟾纳疲Ｕ狭巳缁峋媒】滴榷ǚ⒄�。具体而言：一是实现了“保增长”、“保红线”两大目标，从数量、质量和生态上保住了稳定粮食生产物质基础的重要目标，保障了经济社会发展的合理用地需求；二是强化了规划管控和节约集约利用土地意识；三是规划实施与日常用地管理充分协调衔接。
存在的主要问题有：一是部分乡镇耕地�；だ糜氤钦蚪ㄉ璺⒄狗较蛳喑逋�；二是农村居民点复垦力度不够，规划农村居民点布局有待优化；三是城镇规划空间布局与用地需求之间存在错位。其原因在于：一是乡镇发展趋势不确定性大，建设用地指标有效分配难度大；二是经济社会发展需求大，相关的一批国家、省级项目的选址与建设，对原规划的建设用地提出较大需求；三是规划实施的模式理念尚未完全转变，主要依靠行政管制的规划实施管理方式和长期以来建设用地粗放利用的扩张特征阻碍了国土空间开发格局的优化。
三、县域国土空间开发的优化路径
（一）绿色发展是目标
要把绿色发展的重要理念贯穿到国土空间开发的各方面和全过程，将国土空间开发作为释放绿色发展潜力的重要抓手。坚持严格守住耕地红线和永久基本农田，坚持建设用地集约节约利用，坚持划定并严守生态保护红线，守住“绿水青山”，迎来“金山银山”。
（二）三生空间是手段
合理划定生产、生活、生态的“三生”空间，有效落实国土空间用途管制制度。通过树立生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的功能导向，构建科学合理的国土空间开发格局。利用空间重构推动土地利用转型与社会经济发展相适应，提升国土空间开发的总体效益。
（三）系统措施是保障
处理好国土空间开发各利益主体的相互博弈，坚决保证绿色生态可持续这个最大利益公约数不突破。要用系统思维而不是线性思维处理国土空间开发中的具体问题，灵活运用政府与市场的手段构建具有正向意义的调控反馈机制。统筹城乡土地流动和区域内各业用地平衡，统筹国土空间的开发、利用、�；ず驼危嵘量占淇⒌暮旯鄣骺刂卫砟芰臀⒐劬腹芾砟芰�。
