6月11日，在第十三个全国“土地日”来临之际，国土资源部部长田凤山签署第21号部长令，公布了《协议出让国有土地使用权规定》。这是我国第一次为协议出让定规矩。它的颁布实施，对进一步规范土地市场秩序，优化土地资源配置，保证土地使用权交易的公开公平公正，防止暗箱操作，遏制腐败滋生都具有重要意义。
土地使用制度改革以来，协议出让国有土地使用权一直是土地出让的主要方式。在许多城市，协议出让国有土地使用权的比例高达97%到99%。协议出让土地量大面广，是土地市场规范建设的重点之一。长期以来，在协议出让国有土地的过程中，存在着不少问题，如低价出让甚至零地价出让；擅自减免土地使用权出让金；领导干部干预土地出让，搞个人审批，暗箱操作；供地信息不披露，供地结果不公开等等。这些问题的存在，严重影响了土地市场的健康发展，影响了国土资源管理部门的形象。因此，在部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布实施后，对协议出让加以规范就显得尤为必要和迫切。
《协议出让国有土地使用权规定》以构建公开、公平、公正的土地使用制度为核心，为规范协议出让确立了一系列重要的制度规范，包括：
一是明确了协议出让的范围，规定：出让国有土地使用权，除依照法律、法规的规定应当采用招标拍卖挂牌方式外，方可采取协议方式。根据这一规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等四类经营性用地，不得以协议方式出让。同一块地有两个以上意向用地者的，也不得以协议方式出让。从而第一次为协议出让的范围进行了明确界定。
二是明确了协议出让最低价的确定标准，规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%；并明确规定，低于最低价时国有土地使用权不得出让，从而使法律规定的协议出让最低价制度落到了实处。以新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和确定协议出让最低价，有利于确保农民的土地财产权益不受侵害，确保国家应取得的新增建设用地土地有偿使用费收益和国家应收取的税费。对于有基准地价的地区，由于以协议方式出让的土地大多数是工业用地，区位条件对这类用地的地价与商业、居住用地相比影响较小，所以以基准地价的70%作为最低价的确定标准，既方便计算，又考虑了全国各地地价水平的差异。
三是规范了协议出让的程序，建立了由国土资源管理部门主动供地与用地者协商相结合的新型供地模式。这种新型的供地模式，包括以下主要环节：
�。�1）编制并公布出让计划。即：市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，经同级人民政府批准后，将年度土地供应总量、不同用途土地供应面积及地段、供地时间等内容向社会公布。
�。�2）接受用地者申请。国有土地使用权出让计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以根据国有土地使用权出让计划，在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。
�。�3）选择出让方式。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据意向用地者申请用地的情况，确定出让方式——在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式出让，但商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地除外；同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。
�。�4）编制协议出让方案。对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制订包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计要求以及供地时间等内容在内的协议出让土地方案。
（5）确定出让底价。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。
�。�6）双方协商土地出让价格。协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的价格不低于协议出让底价的，双方达成协议。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。
�。�7）公布协议出让结果。《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公开，接受社会监督。
这种新型的协议出让模式，一方面在明确协议出让范围，严格限制协议方式供地的前提下，按照主动供地的原则，先将土地出让计划向社会公开，努力缩小协议出让中供求双方信息不对称的差距，尽可能扩大信息覆盖面，创造有效需求，增加交易机会；另一方面，在制定拟协议出让土地方案时，能够针对意向用地者的投资条件和用地需求，做到有的防矢，量体裁衣，使协议出让方案更加符合实际和具有可操作性。同时，通过实行地价评估、出让底价集体决策和出让结果公开等制度，促进决策的民主化、科学化和规范化，从体制上消除“市长价”、“书记价”等不正常现象，保证土地市场的健康发展。
四是建立了严格的法律责任制度，对不公布国有土地使用权出让计划和协议出让结果、确定出让地价不执行集体决策、低于协议出让最低价出让国有土地使用权、减免国有土地使用权出让金以及国土资源行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为规定了严格的法律责任。
《协议出让国有土地使用权规定》的颁布实施，为量大面广的协议出让确定了基本的行为规范，是进一步规范土地市场秩序强有力的法律武器。
