以国土资源环境承载力为基础推进绿色发展，实现生态文明建设
冯淑怡
南京农业大学公共管理学院
资源环境承载力是衡量国土资源合理利用的重要指标，而国土资源又是绿色发展的空间载体和生态文明建设的物质基石。因此，以国土资源环境承载力为基础推进绿色发展，实现生态文明建设，对我国经济社会发展全局具有深远战略意义和重要现实意义。为此，亟需理清资源环境承载力、绿色发展和生态文明的概念内涵及相互关系，在此基础上，探索以国土资源环境承载力为基础推进绿色发展和生态文明建设的实施路径，进而提出保障绿色发展和生态文明建设的制度体系。
一、资源环境承载力、绿色发展和生态文明的概念内涵及相互关系
资源环境承载力的概念经历了基于种群的承载力—基于资源问题的资源承载力—基于环境问题的环境承载力—综合性的资源环境承载力的演变过程，其内涵主要包括资源总量、环境容量和生态服务。绿色发展的理念始于2012年的十八大报告，主要是指人类生产、生活活动与自然环境协调、有机、可持续的一种发展模式。其内涵包括人与自然和谐、主体功能区建设、低碳循环发展、资源节约与利用、环境整治、生态屏障构筑等。生态文明首次出现于2003年的中央文件，经历了从理论—发展观—实践的演变过程。简要而言，生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。
资源环境承载力、绿色发展与生态文明三者关系密不可分。资源环境拥有足够的承载力是绿色发展和生态文明建设的重要基础和保障；绿色发展是生态文明建设的必然途径和载体，生态文明是绿色发展的目标；绿色发展和生态文明建设又是破解资源环境约束的必然要求和现实选择。
二、以国土资源环境承载力为基础推进绿色发展和生态文明建设的实施路径
要认真落实党中央的绿色发展路径，实现生态文明建设要求，就需要切实发挥国土资源的基础支撑作用。以国土资源环境承载力为基础推进绿色发展和生态文明建设的实施路径主要包括：
1.以国土资源环境承载力为底线，构建科学适度有序的国土空间开发格局，从源头引领绿色发展，推进生态文明建设。
土地资源作为发展的空间载体和物质基础，合理科学的国土空间开发格局，能够有效引导绿色发展，推进生态文明建设。因此，未来应树立起良好的“红线”意识与“总量”意识，根据国土资源环境综合承载力和国家经济社会发展战略，统筹各类空间性规划，推进多规合一，构建统一有效的国土空间规划体系；依据区域特征、主体功能定位确定差别化的土地管控体系，划定适宜的“生存线”、“生态线”、“发展线”和“保障线”；强化土地用途管制，探索完善覆盖全部国土空间的动态监测监管体系，力求于实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的绿色发展目标。
例如，课题组以统筹满足经济发展、粮食安全、生态安全三重基本需求为目标，以主体功能区规划为基础，探讨了不同层级区域的建设用地总量控制目标确定分析框架（图1）。为确保国家整体的战略安全与经济社会的和谐稳定，并且根据公共物品、搭便车等经济理论，粮食安全、生态安全这类“产品”只可能在国家层面土地利用管理中得到最充分的体现。因此，全国层面的建设用地总量控制目标确定重心必须考虑同时满足经济发展、粮食安全、生态安全3类土地基本需求，即在预估我国未来人口对经济、粮食、生态需求的基础上，以国土资源环境承载力为底线，模拟分析土地利用不同情境下的演变情况，判断全国层面相适宜的建设用地、耕地、生态用地规模。在省级层面，由于3类基本需求可以通过省域内、或省际间不同的行政或市场手段（例如粮食调拨、转移支付等）进行区域间的调节得到协同满足，因而其建设用地总量控制目标的确定重心应是在满足宏观政策统一性的前提下，制定出区域相适宜的省域发展战略，以此承接国家宏观规划，引导基层微观规划。在市、县层面，作为规划的具体落实，应基于自身优势与劣势，根据主体功能区规划与本级规划定位土地利用策略，区分不同基本需求的优先顺序，依靠区域内部发展首要满足高、中优先级基本需求，同时通过区域外部协同满足低优先级基本需求，并对此进行多情景分析确定适宜的土地利用方案。
依据该分析框架，课题组以贵州省毕节市为例，模拟分析了其2020年土地利用情景，探讨了相应的土地利用方案。结果显示：毕节市土地利用目标应定位于“优先满足生态安全和经济发展的基本需求，协同平衡粮食安全需求”，与原试验区“开发扶贫、生态建设”的定位相一致。以生态先行原则确定的土地利用方案，建设用地不仅不会突破规划控制目标，粮食安全与生态安全也将会得到良好保障。此外，该分析框架也适用于经济发达或其他类型地区，仅需在基本用地需求预测模型选择时调整相应的模型，从而提高分析的可靠性与实用性。
图1. 基于主体功能区规划的区域建设用地总量控制目标确定分析框架
2.以服务绿色发展与生态文明为目标，全面推进节约集约和高效利用国土资源。
全面节约集约、高效利用国土资源是绿色发展的核心要素。因此，应落实最严格的耕地�；ぶ贫群屯恋乩媒谠技贾贫�，深化对耕地数量质量生态“三位一体”�；さ幕救鲜逗投孕滦统钦蚧氩到】捣⒄沟耐恋乩霉媛傻娜鲜�；实施“藏粮于地、藏粮于技”的宏观战略，创新高标准农田建设与管护技术、土地综合整治与复垦技术等科技，保证耕地数量的基本稳定与质量的逐步提升；探索节约集约与环境友好、文化传承相协调的土地减量化、再开发等技术，做到“管住总量、用好增量、盘活存量”，切实提升土地资源的配置效率，保障我国经济健康有序发展。
例如，一直以来，我国建设用地指标采用的是“计划配置”模式。这种模式对于遏制土地市场投机、防止经济过热等可能发挥立竿见影的效果，但是其因刚性有余、弹性不足等问题所造成的配置失灵也一直饱受学术界的诟病。这种模式最核心的困境在于缺乏一个适宜的调控机制对初始分配的用地计划指标进行再配置。因而，课题组考虑借鉴国外土地发展权转移与交易的经验，搭建了一个省级以下层面以地方政府为主体的建设用地指标交易与管理平台（如图2），在建设用地总量控制的基础上，打破指标当年未用即废的限制，允许地方政府对指标进行交易、存留与预支，通过市场机制中价格信号与竞争过程的作用，显化地区对用地的真实需求，引导指标进行跨区域或跨时段配置，并实时地处理和反馈指标交易与管理的相关事项。
课题组以贵州省2007与2010年的土地利用计划执行情况作为案例，模拟比较“计划配置”模式、指标交易静态体系与指标交易动态体系的配置效果，结果发现，“计划配置”模式由于缺乏适宜的调节机制，同时存在空间配置与代际配置的双重失灵，造成整个时间段6169.92公顷的指标配置偏差；指标交易静态体系虽然可以通过跨区域流转减少空间配置损失，但由于代际因素的制约也存在失效状况；指标交易动态体系的效果最优，通过允许地方政府对指标跨区域和跨时段交易、留存和支取，尽可能减少了空间与代际配置损失，相较于“计划配置”模式，避免了71.35%的指标配置偏差损失。
图2. 建设用地指标交易与管理平台作用机理
3.要坚持�；び畔�、自然恢复为主，以修复提升绿色发展与生态文明的国土功能为指向，进一步推动山水林田湖一体化统筹�；ず拖低承薷�。
我国过去粗放式的经济发展模式，未能将山、水、田、湖、林、村作为一个整体来考虑，容易导致不同的自然资源�；じ髯晕�，最终造成生态的系统性破坏。因此，需继续深化对绿色可持续发展的认识，推进山水林田湖一体化治理，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游作为一个生命共同体进行整体�；�、系统修复、综合治理。与此同时，扩大环境监管执法力量覆盖范围，注重山水林田湖的污染防治和生态环境风险防范，探索构建土地生态补偿、“碳汇”交易等市场体系，加强污染土壤治理修复、退化土地治理、地质灾害防治和地质环境�；さ瓤萍脊ス�，切实修复提升绿色发展与生态文明的国土功能。
例如，课题组以太湖流域的农业面源污染为例，构建了农业面源污染防控综合分析框架（如图3）。在宏观层面，探讨农业发展方式与农业面源污染的一般规律，揭示传统农业发展中以速度和数量为主的农业经济增长方式与农业面源污染之间的演变规律，并探讨农业发展方式的具体表征对农业面源污染的影响；在中观层面，加总不同农地利用类型上农户的种植业行为选择，揭示区域种植结构优化与农用地布局优化对农业面源污染防控的作用；在微观层面，通过剖析农户施肥行为、畜禽养殖企业和农户对沼气利用行为的微观机制，模拟农业面源污染防控政策，比如投入要素（化肥等）价格、新技术（测土配方施肥技术、适地养分管理技术等）补贴、农业补贴、税收、价格政策包括一些技术的推广等政策，对农户生产决策行为（如种植行为选择和技术采用行为）以及太湖流域可持续发展（即经济、社会、环境三个维度，包括经济产出、粮食生产和农业面源污染排放）的影响。
以微观视角农业面源污染防控政策对微观农户生产决策行为以及太湖流域农业面源污染的影响为例，通过构建生物—经济模型分析得到，农业面源污染防控政策可以通过改变种植结构和提高环境友好型技术的采用率来实现经济、社会和环境综合效应的改善。其中，农资综合补贴只发放给采纳环境友好型技术的农户对环境效应改善作用最明显，价格政策对经济和社会效应改善效果更显著。
图3. 农业面源污染防控政策与途径分析框架
三、以国土资源环境承载力为基础实现绿色发展和生态文明建设的制度保障
落实党中央绿色发展理念和实现生态文明建设的要求不仅依赖于上述实施路径，更离不开完善的制度保障。以国土资源环境承载力为基础，确保实现绿色发展和生态文明建设的制度体系包括：
1.完善土地资源资产产权制度。大力推进土地产权制度改革，对土地资源资产进行还权赋能，以“归属清晰、权责明确、�；ぱ细瘛⒘髯吵蔽勘杲型恋刈试醋什ㄖ贫冉ㄉ�。
2.构建国土空间规划体系。立足于全局理念，整合构建一个完善统一的国土空间规划体系对土地资源利用进行管理、协调和监督。与此同时，通过推进相应的法制化进程，提高国土规划的法律效力，树立国土规划的权威性、严肃性和连续性，从源头上以国土规划支撑绿色发展。
3.建立土地资源市场配置体系。应按照十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”原则，构建和完善相应的土地要素市场配置体系，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制的作用，提升和优化土地整体的配置效率，切实做到节约集约、高效利用土地资源。
4.推进国土资源系统科技创新。认真落实“三深一土”科技创新发展新战略，面向国家国土资源发展重要需求，着力攻克耕地�；�、低效用地再开发、生态用地保护与修复等关键核心技术，加快国土资源科技创新步伐，形成有效服务绿色发展与生态文明建设的国土科技创新格局。
5.健全资源环境法律法规。完善资源环境利用、�；び胄薷捶煞ü娼ㄉ�，建立健全相应的资源有偿使用和生态补偿制度。
6.改进绩效考核和责任追查制度。改变传统以经济指标为核心的政绩考核体系，明确政府角色定位，加快政府职能转变，依据生态文明建设要求，构建与之相对应的政绩考核体系、干部离任审计、责任追查制度等，切实重视地方经济发展中资源消耗、社会公平及人的发展等问题，强调区域经济社会的绿色可持续发展。
