城镇低效用地再开发的若干思考
林 坚
北京大学城市与环境学院
我国正在推进全面深化改革。围绕着土地资源的节约集约利用，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“提高城市土地利用率”；《关于加快推进生态文明建设的意见》提到“坚持并完善节约用地制度，提高城镇土地利用效率”；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步强调了有关要求，并明确提出“推进城镇低效用地再开发”等等。在这样一系列改革的时代背景下，该如何看待城镇低效用地再开发？因此，本文试图从城镇低效用地在开发的背景、进展以及几点思考等方面进行探讨。
一、背景分析
盘活建设用地存量，提高土地利用效率，是发展的迫切需求。当前，我国城镇建设用地利用不合理、低效利用现象较为普遍。2014年，在国土资源部召开《节约集约利用土地规定》新闻发布会上，国土资源部有关领导表示，我国土地资源粗放利用的现象还没有根本转变。据统计，截至2016年12月，广东省入库的“三旧”用地共313.44万亩，约占全省建设用地总面积的10%。根据2016年度城镇低效用地更新调查，浙江省入库的城镇低效用地约有115万亩。总体来看，中国亟需从发展“增量”转向盘活“存量”。“十二五”期间，全国新增建设用地为3925万亩，“十三五”时期预计将比“十二五”时期减少约669万亩。显然，盘活“存量”将成为一项重要工作方向。
优化土地利用结构，转变资源利用方式，是政策的明确指向。围绕节约集约用地，中共中央以及国土资源部出台了相应的一系列政策文件，明确指出要优化土地利用结构。2016年11月，国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，将优化土地利用结构的作用，以及建设和谐宜居城镇，提到了一个重要的位置。
深化城市土地使用制度改革，促进新型城镇化发展,是工作的核心目标。在全面深化改革、新型城镇化以及生态文明建设的时代背景下，通过盘活存量，推动城镇低效用地再开发，是深化土地使用制度改革的有机组成部分，也是促进高质量城镇化发展的重要举措。
二、进展探析
（一）发展历程
近十年来，我国城镇低效用地再开发工作经历了三个阶段的历程：第一个阶段，是广东省率先探索阶段。2007年6月，广东省佛山市下发《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见》，成为全国第一个明确提出“三旧”改造的城市；2008年12月，国土资源部和广东省启动联手共建节约集约用地试点示范省工作，“三旧”改造是其中一项重要任务和政策创新；2009年8月，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，广东省“三旧”改造政策体系正式确立。第二个阶段，是省级层面试点探索阶段。2013年2月，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展城镇低效用地再开发试点。第三个阶段，是国家层面深入推进阶段。2016年11月，国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，在全国部署开展城镇低效用地再开发工作；2017年5月，国土资源部土地整治中心召开城镇低效用地再开发座谈会，由北京、上海、江苏、浙江等19个省、市介绍城镇低效用地再开发工作情况。
（二）成效分析
1、广东、浙江、江苏的成效
截至2017年4月份，广东省共实施“三旧”改造项目9306个，面积57.01万亩，其中完成改造项目5420个，面积31.51万亩，改造后节约土地约14.68万亩，节地率达到46.61%，累计投入改造资金达到1.1万亿元，约占全省同期固定资产投资近6%，取得了良好的经济、社会、生态、文化效益。
图1 广东“三旧”用地入库情况
浙江在2014-2016年间，累计完成城镇低效用地再开发项目6430个，面积达23.9万亩，突出效果表现在：“长高了”，工矿仓储用地的平均容积率从0.8提高到1.7；“投资足了”，投资强度从每亩100万元提高到253万元；“产出多了”，亩均产出从84万元提高到272万元；“税收增加了”，从每亩12万元增加到每亩41万元。浙江省在推动集约节约利用方面也取得了明显的成效。
图2 浙江省2016年度城镇低效用地更新调查统计的入库再开发前各类用地规模
江苏根据2016年底全面完成的工业用地调查的情况，拟安排2017-2020年，全省要完成再开发50万亩的城镇低效用地，而且也对所辖市县做了任务分解、安排。
2、主要问题
现实工作中，盘活存量“做减法”的难度要比新增扩张“做加法”的难度大得多。现阶段，城镇低效用地再开发主要存在以下几个问题。
首先，内涵认识尚未统一。各地在城镇低效用地概念内涵的界定及其理解上还存在很大差异。最直观的表现在命名称谓各式各样，比如广州最初称为“三旧”改造，后又改称为“城市更新”，包括旧村庄、旧厂房、旧城镇；深圳一直称之为“城市更新”，并将城镇低效用地划分为旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、旧屋村五种类型；南京则将城镇低效用地划分为低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等等。
表1 部分城市城镇低效用地再开发的基本内涵认知情况
|
研究区域
|
当前称法
|
概念内涵
|
|
广州
|
城市更新
|
城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。
|
|
深圳
|
城市更新
|
城市更新是指由符合规定的主体对特定城市建成区内具有规定情形的区域，根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。
|
|
宁波
|
城镇低效用地再开发
|
城镇低效用地再开发是对符合土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围的城镇低效用地，即不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地和在“三改一拆”中计划实施改造、已拆除建筑物的土地，进行再开发利用。
|
|
南京
|
城镇低效用地再开发
|
城镇低效用地是指城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地
|
|
长沙
|
城镇低效用地再开发（开发园区低效用地再开发）
|
城镇低效用地指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。（开发园区低效用地指土地使用权人未按土地出让合同或划拨决定书约定条件进行开发建设，或虽按约定条件开发建设，但比照相关政策规定，土地利用现状仍有调整盘活和提升利用空间的土地；开发园区低效用地再开发指依据相关规定和程序，在已确认的低效用地上再次实施土地开发的行为。）
|
|
成都
|
城镇低效用地再开发
|
城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。
|
表2 部分城市城镇低效用地再开发相关政策制定情况
|
研究区域
|
类型划分
|
实施原则
|
主要文件
|
|
广州
|
旧村庄、旧厂房、旧城镇
|
政府主导、市场运作、统筹规划、节约集约、利益共享、公平公开
|
“1+3”政策：《广州市城市更新办法》、《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》
|
|
深圳
|
旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、旧屋村
|
政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与
|
两大核心：《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》
|
|
宁波
|
旧厂矿、旧城镇、旧村庄、其他类型
|
政府主导、规划先行；规范运作、合理推进；市场取向、利益平衡
|
《关于加快盘活存量建设用地的若干意见》
|
|
南京
|
低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地、其他低效用地
|
规划引领、政府主导、多方共赢
|
《关于推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的实施试点意见》、《南京市城镇低效用地再开发工作补充意见》
|
|
长沙
|
用途不合理的土地、布局散乱的土地、利用粗放且低效的土地
|
政府主导、规划先行；规范运作、实事求是；市场运作、利益共享
|
“1+1”政策：《长沙市城镇低效用地再开发工作实施方案》、《长沙市开发园区低效用地再开发管理办法》
|
|
成都
|
——
|
政府主导、规划先行；市场运作、社会参与；尊重意愿、规范实施；权益共享、多方共赢；节约集约、提高效益
|
《成都市城镇低效用地再开发试点工作方案》
|
其次，在具体操作过程中，整体统筹尚待加强。第一，城镇低效用地再开发的专项规划缺位。目前，仅广东、浙江、重庆等编制完成专项规划；北京、河北、江苏、湖南等正在开展；多数省、市尚未开展相关工作，导致推进工作受到影响。第二，工作统筹不足。在推进过程中，一是再开发的一般比较区域零散，二是再开发项目的时序安排通常较为随意，三是地方对于再开发工作重数量、轻质量。第三，产权征收困难。各地在推进城镇低效用地再开发过程中，有政府主导的模式，也有鼓励原有土地使用权人自行开发的模式，但在这个过程中利益分配是共同的难题。特别是涉及到现有土地产权需要征收、登记，当政府主导推进的时候，产权征收困难的问题就会凸显，还包括财政资金能否进行必要的保障等等。
再者，激励政策需要细化。虽然《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》围绕着鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等，都出来了一系列的指导性意见，但地方具体操作的时候，发现有很多的细节没有明确。
三、若干思考
（一）内涵认知：低效率、低品质、不安全、不合理的用地
城镇低效用地再开发的根本目的应该是：促进经济发展方式转变，优化城乡结构布局调整，深化土地管理制度改革，实现高质量新型城镇化。在这样的情境下，该如何认定城镇低效用地？很显然，从国土资源部早期有关10个省份的试点的3号文，到后期全国推广的147号文里，已经有了相关规定。比如3号文里提到，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。147号文又明确提出，城镇低效用地是指在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放，用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，但要权属清晰、不存在争议。认识城镇低效用地的要点如下：第一，是在二调中被认定的建设用地，第二，它的特点是低效率、低品质、不安全、不合理利用的用地。
（二）模式选择：因地制宜、分类型、多途径推进
当前，不同的地区，在模式设计上差异很大，事实上各地已形成因地制宜、分类型、多途径推进的模式。举几个例子，比如：广州，既实行了以拆除重建为主的全面改造模式，也采取了整治改善和�；せ罨鞯摹拔⒏脑臁蹦Ｊ�。广州城镇低效用地再开发要强调的基本原则是，政府主导、市场运作、规划统筹、综合提升，公众参与、利益共享，历史传承、产业导入。强调要以提升城市发展竞争力和可持续发展能力为主线，要包含经济、社会、环境、文化等多方面的更新目标，要建立法规体系、行政体系和运作体系相融合的常规制度。深圳，采取了综合整治、功能改变、拆除重建三种模式。其中“功能整治”强调不改变结构、不改变功能，主要完善它的有关公共设施、基础设施等等这些途径。在这种情况下，往往强调城市的更新过程中，应该是一种有机更新的思路，而非大拆大建的思路。与此同时，深圳编制《深圳市城市更新专项规划》，建立城市更新单元规划制度，作为直接指导城市更新项目实施的规划依据。宁波，结合自身的特点，提出 “九型”模式，比如推二优二型、退二进三型、腾笼换鸟型、地下空间型、城中村改造型等等，针对不同的类型因地制宜地释放相应的制度和政策。南京，围绕着整个城镇低效用地再开发，将重点放在低效产业用地再开发上。
（三）动力机制：放权均利，创新社会管理模式
实质上，城镇低效用地再开发的动力机制与中国整套土地管理制度的设计有关，即放权均利，创新社会管理模式。“权”是土地发展权，“利”是土地增值收益。
关于中国的土地发展权的架构，有两个特点：第一，现有的法律框架是“隐性+国有”。也就是说，土地所有权的四项权能里面，虽然没有提土地发展权，但是很多土地开发的行为，都跟土地发展权紧密相关。这个权利在国有土地上是完整的，但在集体土地上的权能并不完整。第二中国土地发展权的设置，是符合单一制国家的特点，是中央统一领导、地方分级管理的两级体系。一级土地发展权隐含在中央和上级政府对下级区域的建设许可中，这基于土地用途管制制度所形成的土地发展权制度。而因原有城乡规划所形成的建设用地规划许可制度，相当于二级土地发展权。其历史由来是：1998年土地管理法出台以后，土地用途管制制度对土地发展权的管理实质性地分成了两段：一段是中央管地方的一级土地发展权，另外一段是类似于按照一书两证制度实施、地方政府面向社会管理的二级土地发展权。因此，城镇低效用地再开发面临的问题，就是在整个土地制度改革过程中，一、二级两级土地发展权如何搭配、如何处理的问题。
图3 中国的两级土地发展权体系
以广东“三旧”改造为例,涉及到政府主导、农村集体自主改造以及政府、集体经济组织和社会资金共同参与改造等多种形式。那么它的动力和机制在哪？关键在于“放权均利”。
“放权”。第一，是中央政府向地方政府适度释放一级土地发展权，进而按城市规划的规定，再赋予低效用地二级土地发展权。实际上，关于一级土地发展权的权限，在2004年的28号文件里已明确：调控新增建设用地总量的权利和责任在中央，盘活存量建设用地的权利和利益在地方。因此，在整个有关城镇低效用地再开发的过程中，首先要解决的是原先一级土地发展权缺位的问题。这也是很多地方很积极做这个事情的原因，来化解历史遗留问题。因此，要适度放松政策，找到一套让中央和地方都能接受的办法。
第二，地方政府要向原土地权益人释放二级土地发展权。在广东“三旧”改造的过程中，原来的试点政策，包括原土地使用权人允许协议出让、农村集体建设用地允许自征自用等等，都是适当放宽一些管制，使两级土地发展权的体系融合，促进其按照合法合规的途径去开发利用。
图4 中央政府向地方政府让出建设许可权
“均利”，即利益均衡。显然，城镇低效用地再开发，不完全靠政府来运作，而应是政府和社会各个阶层共同推进，甚至在一定的情况下，以原土地使用权人为主体，交给市场去运作。这样好处在于，形成利益共同体，在这过程中探索利益均衡机制。总之，城镇低效用地再开发的意义不仅限于节约集约用地，它将推动社会管理模式方式的创新，让我们社会更好地包容性发展，也促进城市品质在更加规范的开发建设过程得到不断提升。
