陈美球1 李志朋1 赖运生1 卢丽红2 刘馨1
耕地流转是协调我国家庭承包责任制分散承包与现代农业生产规模经营之间矛盾的根本途径。多年来，围绕耕地流转这一主题，各地开展了广泛的实践探索与学术讨论，相应提出了反租倒包、股份合作制、土地信托等流转形式[1-5]，先后出现了“南海模式”、“成都模式”、“温州模式”、“枣庄模式”、“宿州模式”、“武汉模式”等实践经验[6-10]�！吨泄仓醒搿⒐裨汗赜谌嫔罨┐甯母锛涌焱平┮迪执娜舾梢饧诽岢雠┐逋恋爻邪翱梢匀啡ㄈ返�，也可以确权确股不确地”，这是中央明确对“确权确股不确地”的认可。江西省修水县黄溪村从2009年开始，结合“土地整治”项目中的田块平整对耕地承包权调整的机会，探索了“确权确股不确地”承包地经营权流转的实践，证明了“确权确股不确地”特有的优势和生命力。本文结合黄溪村实践案例的深入剖析，基于对“确权确股不确地”的承包地经营权流转的可行性、理论依据及其适用环境的分析，以期为规范和推行“确权确股不确地”承包地经营权流转提供参考。
1 黄溪村“确权确股不确地”推动承包地经营权流转的实践探索
1.1 具体实践
黄溪村地处修水县马坳镇南部、东津电站下游，距县城20公里，三面环水、一面靠山，区域面积11.3平方公里，其中耕地1326亩，林地3000亩，辖15个村民小组，630户，3106人。2009年，国家农业综合开发等多个土地整治项目在黄溪村实施，伴随着田块的平整和农田基础设施的配套建设，耕地承包权的调整不可避免。以此为契机，黄溪村深入探索“确权确股不确地” 承包地经营权流转，实行“确权不确地、分红按人头、补贴归原户、组级管理、村级整包”的耕地经营管理模式。具体做法是：以村民小组为单位确定耕地所有权，以户为单位明确各农户拥有耕地承包经营权的份额（即每户耕地承包面积），但不确定具体地块，实行承包权和经营权分离，承包权归农户拥有，经营权则转化为股份，依据自愿、有偿原则，统一流转至村委会，村委会遵循优先本组村民、打破组界的原则，集中成片流转，规模经营；流转费用由村委、村小组、承租者三方依耕地质量协商确定，由承租者付给村委，再通过村委支付给村小组，年底以组为单位按人口进行股份分红。2013年，黄溪村全村农民分得约150万元的承包地股份分红。村民愿意承租多少耕地可以向村委提出申请，自己不愿意承租，可以到农业企业打工（承租者必须优先使用本村劳动力），通常可领取80-150元/天的工资。
1.1.1 完善农田基础设施，通过提高耕地质量增强耕地流转的吸引力
2009年以来，黄溪村争取到了国家农业综合开发项目、小型农田水利项目、蚕桑蔬菜发展项目等多项涉及农田基本建设的项目，把这些项目近1000万元资金整合在一起，结合“增减挂”项目的农村宅基地拆旧复垦，对“田、沟、路、林、渠、村”进行整体整治，开展了田块的平整与农田基础设施的配套建设，特别是对灌排系统的完善，解决了因修建东津电站导致地下水位提高的800亩“冷浆田”长期积水而制约耕地生产力的问题，使全村耕地质量得到了很大的改善。耕地农业生产能力的提升，增强了耕地对耕种大户及企业的吸引力。
1.1.2 建设新型农村社区，通过人口聚集增强耕地流出的驱动力
黄溪村分别被列为2012年和2013年的修水县“增减挂”项目试点范围，黄溪村利用争取到的136.77亩农村建设用地指标，科学编制村庄发展规划，统筹安排各类建设用地，开发坟山荒坡地集中建设新型农村社区。一方面，优化了土地利用空间结构，提升了村庄建设用地效益：2008年，全村2341人，2013年增至3106人，村庄用地反而减少了100多亩。另一方面，加快了迁村并点，实现了人口聚集：全村自然村庄由原来的32个迅速减少至11个，新型农村社区已成为村民聚集的理想居住地，目前已落户了525户1450人，包括来自外村的深山、库区移民100余户，本村分散村民400余户。人口的快速规模聚集，提高了各项生活基础设施的使用率。新型农村社区的农户家家户户用上了自来水、看上了无线电视，超市、早餐店、茶楼、饭店、建材店等第三产业也应运而生。通过创办打火机厂、五金厂、自来水厂、造纸厂、家具厂、木竹加工厂，创造了300多个非农就业岗位，让越来越多的农户摆脱了对耕地的生存依赖，增强了耕地流出的驱动力。
1.1.3 培育多种现代农业经营主体，通过高效农业产业的发展增强耕地流入的源动力
一方面，引进农业龙头企业，催生了耕地流转需求�；葡逡私餍滥现挚萍加邢薰�、修水县康绿蔬菜公司、江西南洋茶叶有限公司等多个现代农业龙头企业，实施了规模经营，发展壮大了蚕桑、蔬菜、绿化苗木、茶叶四大支柱产业。2013年，黄溪村蚕桑、蔬菜、花卉苗木、茶叶的产值分别为350万元、230万元、250万元、260万元。另一方面，改进经营方式，发展高效农业。以蚕桑产业为例，一是把黄溪村建成全省制种基地，有效延伸和完善了种桑、养蚕、制种、售茧的产业链，目前黄溪村的蚕种产量占全省60%以上；二是引进了优良桑树品种、推广了高产栽培技术，使桑叶产量提高了近50%；三是改进了产业经营模式，推行“集中养殖低龄蚕，分户养殖高龄蚕”，解决了低龄蚕技术条件高、易死亡的问题，降低了农户的养殖风险�；葡宓纳Ｔ懊婊延�2008年的80亩上升到现在的800多亩，年纯收入5万元以上的蚕农有31户。另外，通过与县城四家主要超市的“产—超”对接，节省了流通成本，保证了蔬菜基地的效益。
1.2 实践成效
五年前，黄溪村还是修水县一个有名的“穷、乱、差”的“贫困村”、“上访村”，如今已成为了远近闻名的“和谐秀美新农村”，被评为第五批“全国民主法制示范村”�；葡逶诙潭涛迥晔奔涫迪至送哑吨赂�，农民人均收入从2008年的1200元增至2013年的7400元，完成了由后进村向先进村的华丽转变。原因是多方面的，其中最核心的因素就是推行了“确权确股不确地”改革。
1.2.1 实现了耕地承包权与经营权的分离，有效促进了耕地的规模经营，推进了城镇化
“确权确股不确地”，实现了农户的耕地承包权与经营权的分离，为耕地流转提供了产权层面的法理基础，也为经营权的流转创造了条件。一方面，现代农业生产主体直接与村委商谈，签订流转合同，确保相对稳定的流转期限，更易形成规模经营，并激励企业增加投入。江西欣宁蚕种科技有限公司之所以愿意落户于区位优势并不明显的黄溪村，一个重要原因就是省去了与各家各户耕地流转的谈判成本；康绿蔬菜公司以400元/亩的年租金与村委签订了5年的耕地租赁合同，一次性投资20多万元，建设了大棚，购买了翻耕机等农机具。另一方面，耕地流转条件的成熟与速度的加快，促使大量兼业农户不受责任田的羁绊而大胆从事其它产业，有效推动了农村劳动力的快速转移。2010年，黄溪村从事非农产业的人员不到80人，2013年却超过了200人。如村民方宝石一家8口人，原有一处占地近7亩的农村宅基地，通过“增减挂”项目运行，获得了10余万拆迁补偿和1.6万元的国家扶贫补助，基本解决了搬迁与建房成本，如今在农村社区内开了一家超市，年收入3万多元，就业和生活实现了城镇化转移。
1.2.2 凸显了农村土地集体所有者的地位，有利于各类公共事务的建设和土地利用的管制
各项建设不可避免要占用一定的耕地，若与各家各户协商，是个繁杂的工作，还可能遇上个别“钉子户”�！叭啡ㄈ饭刹蝗返亍�，消除了与各家各户协商的环节，更有利于发挥社会主义优越性�；葡宓耐恋卣蜗钅恐酝平忱�，最主要的原因就是农田基本建设不必与各家各户协商。目前部分地方在实施土地整治时，即使进行了田块规整，也因各户需要落实具体承包地块，又人为地构筑田埂分割成“细田块”，通过流转实现规模经营就面临很多分散的掣肘。另外，也促进了农村土地资源的集约管理。过去由于存在个别农户对承包地私有的认识误区，在自家承包地上违法建房和葬坟的现象屡禁不止，但自推行“确权确股不确地”后，黄溪村再也没有出现违法建房和葬坟现象，农户自觉在规划区内建房，基本农田只要管住村小组就行，强化了土地利用的规划管制，实现了农村土地资源管理从“被动整治”变为“主动遵循”。
1.2.3 既减少了分家分户划地分配的“确地”成本，又实现了农户承包经营权的保值增值，农户收入呈现多元化
传统的“确权确地”，追求绝对公平，要依优劣搭配原则，对集体全部耕地按肥力高低、地形地貌、距离远近进行划分、平均分配，工作量大，成本高，并导致耕地互相插花、破碎度大，耕地生产条件降低。而“确权确股不确地”，节省了分户划地成本。同时，农户逐年按股分红，分享了现代农业发展的成果，实现了农户耕地承包经营权的保值增值。通过发展农业产业化，黄溪村民的收入发生了彻底的变化，由传统的纯种田收入到现在的多样化收入，既有承包地的分红，又有作为农业产业工人的工资。如方耀秋夫妻以前靠家中2亩田维持生计，一年4000元左右收入，现在方耀秋在蚕桑农业企业从事管理工作，年薪近10万元，妻子参与蔬菜的田间生产，每月收入3000元左右，全家年收入近15万元。
1.3 存在的主要问题
随着调研的不断深入，我们在深刻感受“确权确股不确地”实践给黄溪农民带来实实在在利益的同时，也发现了在实践探索当中存在的一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.3.1 村委工作任务重，管理压力大，可持续的“确权确股不确地”运行机制尚未构建
黄溪村“确权确股不确地”土地改革实践的组织实施、顺利开展，主要依靠一个乐于奉献、敢于创新、善于战斗的村委班子，特别是离不开现任村支书徐万年。徐书记上世纪80年代曾是本村村书记，也当过乡镇长，后来下海办起了企业。为了家乡的发展，他放下自己的企业，全身心投入黄溪村的建设。在他的带领下，黄溪村领导班子不怕吃亏、认真负责、敢闯敢创、公正公平，凝聚力强，组织力强，是全村农民心中的主心骨。全村的耕地经营权的流转与管理，几乎都压在村委的肩上，不仅要让农民放心地把耕地经营权交给村委，能顺利找到耕地经营者且获得应有的租金，还要想方设法地为耕地经营者的运行保驾护航，确保耕地经营应有的利润，工作任务重，压力非常大。下届村委班子能否把这些工作继承下来并顺利实施，让人担忧。因此，如何构建一个可持续的“确权确股不确地”运行机制，形成各司其职、主动作为、协同努力的改革发展格局，显得尤为重要。
1.3.2 农业生产经营效益不稳定，影响着耕地经营者的耕种积极性
尽管黄溪村做出了很大努力，租金方面也最大限度让步，但目前全村1326亩耕地中只有近1000亩实现了流转，15个村民小组中只有6、7、8、12四个村民小组的土地全部流转。究其原因，主要是因为农业生产经营效益低且不稳定，影响了耕地经营者的耕种积极性。大多数承租方只愿签订5年期限的耕种合同，对耕地经营的效益缺乏充足的信心，一定程度上抱着试试看的心态。耕地经营不仅要承担市场风险，还要承担自然灾害风险。去年一场暴雨淹没了康绿蔬菜公司整个蔬菜大棚，造成近10万元的经济损失，该公司承租的耕地租金是400元/亩，辛苦了一年，没赚钱反而亏本。
1.3.3 耕地的非粮化的潜在威胁增强，农户承包经营权的融资功能实现难度增大
绕上黄溪村走一圈，很少看见种植水稻的农田，当地农民告诉我们：“现在种水稻哪有钱赚？一年辛苦最多有800元/亩的收成，算上劳动力成本就是亏本了”。耕地经营者为了追求经济利润最大化，尽可能地摒弃传统的粮食生产，转向利润更高的特色农业。大范围的耕地非粮化，势必影响国家的粮食安全。另外，允许承包土地的承包经营权向金融机构抵押融资，是解决现阶段农村生产资金短缺的一项途径。然而，“确权确股不确地” 并没有赋予农户具体地块的耕地经营权，也就意味着农户失去了向金融机构抵押的“完整标的物”，进而限制了农户承包经营权的融资功能的发挥。
1.3.4 现有的农业补偿政策已变为农村福利政策，难以发挥应有的激励作用
目前实行的种粮补贴、良种补贴和农资综合补贴等农业补偿政策，在具体实施中，并没有按粮食实际种植面积、良种推广面积来计算，而是按各户承包地面积发放，已演变成为农村的福利政策。村支书告诉我们，原本也想把这些补贴真正用于激励农业生产，发放给耕地实际经营者，可阻力很大，监管成本也很高�！安固樵А笔俏弈蔚难≡�，虽与国家政策设计的初衷不吻合，但也算是对村民承包经营权租金明显偏低的一种补偿。
2 “确权确股不确地”承包地经营权流转的理论依据与实践价值
家庭承包经营责任制极大地激发了广大农户的耕地积极性，在推动我国农业生产发展中发挥了重要作用，但随着社会的发展，特别是城镇化、工业化的推进，越来越多的农民从耕地上解脱出来，农户的经济收入也日益摆脱了对耕地的依赖。目前留守在农村的基本上是老人、小孩和妇女，承包地成为不少农户家中的“鸡肋骨”，“食之无味,弃之可惜”，从精耕细作逐步转向粗放经营，耕地抛荒、“双改单”的现象日益普遍，农户对农田基础设施的建设与维持更是缺乏动力，已经到了需要重新统筹利用耕地的时候了。
2.1 “确权确股不确地”坚持了以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度
一方面，“确权确股不确地”是在继承耕地所有权与承包经营权分离的家庭承包经营责任制的基础上，进一步对承包经营权进行承包权和经营权的分离，耕地所有权归村小组所有，承包权归村小组成员所有，而经营权才可以进行流转；另一方面，“确权确股不确地”强化了村委和村小组的集体地位，各农户耕地承包权的经济体现通过村小组的统筹进行分配，增强了农民对村集体经济组织的认可，也强化了村民对农村土地集体所有的观念。
2.2 “确权确股不确地”更加切合农村实际，真正体现“公平”原则，有利于促进农村社会和谐
“公平”是我国农村社会传统的核心价值观。农村承包地“生不增、死不减”在现实中很难执行�；葡逵幸桓稣媸档氖吕旱谝淮畏痔锸�，有二户家庭分别为5人和8人；20多年过去了，原来5人的家庭发展成17人，而8人的家庭，女儿出嫁、老人过世，最后绝户了，其家庭承包地成了亲戚争夺的对象，而原5人家庭却因承包地难以满足基本生活需求而不断找村委评理�！叭啡ㄈ饭刹蝗返亍�，每年按实际集体人口分红，大家作为村集体成员的权益都得到了公平体现。以往土地征用补偿费，哪家的承包地被征给哪家，没被征地的农户眼红，被征地农户的生活出现困难后又找政府麻烦。现在征地款平均分配，不仅体现了“公平”，更把征地对农民的影响降至最低。
2.3 “确权确股不确地”为现代农业发展所需的土地生产条件建设提供了机会，有利于解决家庭承包责任制分散承包与现代农业规模经营之间的矛盾
现代农业是农业发展的必然选择，而集中连片和完善的农田基础设施是现代农业的基本要求�！叭啡ㄈ饭刹蝗返亍钡募彝コ邪鹑沃撇⒚挥邪丫咛逄锟槁涫档礁骷腋骰В唤鍪迪至思辛�，而且为完善农田基础设施创造了条件：开展农田道路、灌排系统等农田基础设施建设，不会涉及具体农户家承包责任田的占用问题，也就避免了因占用某农户家的耕地而影响农田基本建设的现象（这种现象已成为了现阶段广大农村改善农田基础设施的普遍问题）。从而在土地利用条件上，很好地解决了家庭承包责任制分散承包与现代农业规模经营之间的矛盾。
2.4 “确权确股不确地”为国家“三农”政策提供了一个切实可行的着力点，有利于“以工促农、以城带乡”宏观战略的贯彻落实
我国已进入了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展阶段，进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。国家用于“三农”发展的各类扶持力度在逐年加大，但面对各家各户分散经营的家庭承包现状，惠农强农政策的实施效果并不显著，当前种粮补贴、良种补贴和农资综合补贴等农业补偿政策，按各户承包地面积发放，演变成农村的福利政策，就是一个典型[11]�！叭啡ㄈ饭刹蝗返亍币源逍∽槲ノ唬寮锻吵�，落实了真正的耕地经营主体，从区域层面和耕地经营生产角度都增强了对惠农强农政策的对接能力，有利于“以工促农、以城带乡”宏观战略的贯彻落实。
3 “确权确股不确地”承包地经营权流转的适用环境与实现路径
3.1 适用环境
“确权确股不确地”承包地经营权流转毕竟是一项全新的探索，从黄溪村的运行看，需要相应的环境来提供保障。
3.1.1 村集体组织建设是核心
“确权确股不确地”是建立在“内公外私”双重合约的理论基础之上[12]，即在集体组织内部，耕地经营权是每户共同拥有的公权，但对外村集体组织却作为一个私有主体，决定着全村耕地经营权的功效，因此，村集体组织的主体作用直接影响着“确权确股不确地”的成败。村集体组织是实施“确权确股不确地”承包地经营权流转的关键组织者，尤其是村委（村小组空间太小，不宜成为组织者）。但目前不少地方的村集体组织存在不同程度的弱化现象，加强村集体组织建设已成为推行“确权确股不确地”承包地经营权流转的主要任务。
3.1.2 完善的配套管理制度是保障
充分保障农户耕地承包权的利益，是“确权确股不确地”能否获得广大农户的信任与支持的核心，而要保障农户利益离不开配套管理制度，通过制度才能对村集体行为进行有效的监督和约束，保证村集体在最大程度上按照农户的意愿和利益行使相关职能�；葡逦斯娣陡鼐髯形敌辛嗣裰饕槭轮贫群凸芾碇贫�，充分征求民意，以村小组为单位，由村民自主推选有威望、有能力、公道正派的农村党员、经济能人、退休国家工作人员组成村民理事会，由村民理事会根据当地客观条件和发展的现实状况，与村委一起，共同制定耕地经营权流转方案，并对过程进行全程监督，特别成立了新农村建设财务管理小组，对耕地经营权流转中发生的财务情况进行跟踪与审查。
3.1.3 培育多种现代农业经营主体是前提
发展现代农业是增加耕地流转动力、提升农业生产效益的根本出路，也是实现“确权确股不确地”下耕地高效利用的必由途径，而各类现代农业经营主体的培育是发展现代农业的关键所在。黄溪村的耕地利用之所以能获得较高的经济效益，在很多程度上取决于诸多现代农业经营主体的工作：既有像江西欣宁蚕种科技有限公司和修水康绿蔬菜公司这样的现代农业企业，又有以蚕桑合作社为纽带的蚕桑生产联户经营，还有生产苗木的专业大户。正是这些现代农业经营主体，带来了耕地流转的需求，实现了规模经营，保证了农户耕地承包权的股份分红。
3.1.4 实施土地整治是重要条件
多年家庭承包责任制下的分散经营，由于对农田水利等基础设施缺乏必要的维护机制，农田基础设施功能在日益下降，“确权确股不确地”，虽然可实现耕地集中流转形成规模经营，但承租方更关注农田的农业生产条件，而土地整治是优化区域土地结构、完善农田基础设施的重要手段[13]，也是我国“以工促农、以城带乡，加大强农惠农力度”一条实施途径，因此，土地整治项目的实施，是推行“确权确股不确地”的一个重要条件，黄溪村就是利用“土地整治”项目中的耕地承包权调整机会，在提升农田水利等基础设施条件的同时，进行了耕地承包地“确权确股不确地”的实践。
3.2 实现路径
3.2.1 规范程序，健全配套制度，构建可持续的“确权确股不确地”运行机制
从黄溪村的实践看，目前尚未形成一套相对成熟的“确权确股不确地”承包地经营权流转运行模式，建议选择集体经济组织基础比较好的不同经济发展水平、不同地理区位的村进行系列试点，参照黄溪村的做法，制定试点方案，通过试点总结，逐渐规范“确权确股不确地”的程序、制定相应的配套制度，从而构建可持续的“确权确股不确地”运行机制，正确确定乡镇地方政府、村集体经济组织、农户、农村理事会、耕地经营者等相关主体在“确权确股不确地”农村土地改革中的角色定位，既要发挥村集体经济组织的领导作用和政府的帮扶作用，也要发挥农村理事会等民间组织的协调与监督的作用，特别是要严防村集体的权力异化,避免借“确权确股不确地”之名，进行权力寻租，让农民权益受损。
3.2.2 改革新增农业补贴的使用方法，设立耕种大户的风险防范基金和粮食规模生产激励基金
要彻底改变现行的福利化农业补贴政策，势必遭遇很大的阻力，是不太现实的，但可以对每年增加的农业补贴资金进行政策改革。建议：一是设立耕种大户的风险防范基金，对那些遭受重大自然灾害且损失巨大的耕种大户，给予相应的经济帮扶；二是设立粮食规模生产激励基金，对达到一定粮食生产规模的种粮大户给予相应的经济奖励，甚至可能考虑把国家战略储备粮保障与耕地规模经营主体扶持相结合，通过订单式形式，确保耕地规模经营主体生产的粮食销售渠道的畅通与价格的稳定，提高他们的粮食生产积极性，从而避免过度非粮化现象。
3.2.3 应充分考虑农民的就业问题，不宜盲目追求农业机械化，适当鼓励发展劳动密集型农业产业，有效促进农民再就业
目前，农民富余劳动力尚未完成彻底转移，农民的就业问题必须高度重视，不宜盲目地追求农业机械化，而要适当鼓励发展劳动密集型农业产业�；葡逶谕菩小叭啡ㄈ饭刹蝗返亍敝�，实现了全村农民的共同富裕，其中一条重要的经验就是蚕桑、蔬菜、绿化苗木、茶叶四个支柱产业都是劳动密集型农业产业，年龄大的可以帮忙整理蔬菜，妇女可采摘桑叶、茶叶，壮劳力则可以从事田间劳动，全村男女老少都有劳动的机会，可获80-150元/天的报酬，实现了“家门口”的再就业。即使在第二、三产业就业机会相对比较多的城郊地区，也应考虑那些没有非农就业技能或年龄偏大的农户，让他们有事可做。
3.2.4 创新土地整治综合运行机制，提高农田基础设施建设的成效
现阶段，各地土地整治正在积极开展，是顺利开展“确权确股不确地”试点工作的有效切入和重要抓手。建议：建立有效的涉农项目协调机制，改变各部门“各自为战”的现象，把国土部门的“高标准基本农田建设”、农业部门的“高标准农田建设”，烟草部门的“烟水烟田工程”、水利部门的“小型农田水利建设”、发改委的“现代农业示范项目”、“商品粮基地项目”、“优质粮食产业工程”等项目，按照“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与”的要求，遵循“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职”的原则，聚合项目资金，形成合力，避免重复建设、相互制约的浪费现象。
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