访谈嘉宾：原国家土地管理局局长、中国土地学会名誉理事长 王先进
访谈主持人：人民网房产城建频道编辑 郭音龙
郭音龙：今年是《土地管理法》颁布20周年，很荣幸有这个机会给您做这样一个访谈。您是国家土地管理局的第一任局长，当年的土地有偿使用制度改革应该说是您一手推开的吧。您能介绍一下当时的背景吗？
王先进：中国第一部《土地管理法》出台的背景是，全国耕地大面积减少，严重威胁粮食安全和国家安全。因此这部法的重点放在严格�；じ厣厦�，并规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。当时的《土地管理法》并没有土地使用制度改革的条款。但我认为，要管好全国土地，严格保护耕地，只靠法律、行政的手段不行，还应有经济手段。国家土地管理局的同志都赞同这个观点。于是1986年12月，就以局的名义向国务院报告，建议全国实行土地有偿使用制度，收取土地使用费。从国家土地管理局来讲，城镇土地使用制度改革就算开始了。
郭音龙：土地使用制度改革是在哪里试行的？当时具体做了哪几个方面的工作呢？
王先进：1987年2月，国务院召开外资工作领导小组会议，我是外资工作领导小组成员，参加了会议。主持会议的是时任国务院副总理谷牧同志，他传达了国务院主要领导同志提出是否能转让一部分城市土地，收一些资金加快城市建设的意见，让大家讨论。对这个问题我有些调查研究，并已经形成了一个思路。当时我提出三条：第一，我们可以转让土地，但转让的是土地使用权，而不是所有权；第二，转让的土地是有年期的，到时收回；第三，转让的土地要收费，也就是地租，这是国际通行的做法。对这三条，与会者取得共识�；嵋榫龆ㄔ鸪晒彝恋毓芾砭趾凸裨悍ㄖ凭指涸鹧芯浚岢霰ǜ�。经我们与有关省、市研究，向国务院提出报告，建议由深圳、上海、厦门等地先行试点，再逐步推开。国务院很快批转了这个报告。
要改革土地使用制度，碰到两个难题：一是理论问题。土地是不是商品，可不可以进入市场，当时有严重分歧；二是法律问题。当时《宪法》规定土地不准买卖、出租、转让。怎么办？理论问题，我们请专家讨论，意见还是不能统一。我说，土地是不是商品先搁置一下，土地使用权可不可以进入市场呢？大家说可以。这样理论问题就基本解决了。法律问题怎么办？经过召开多次专家会议反复讨论，最后确定还是用国务院领导提出的“转让”这个词，但略加改动，国家出租土地叫“出让”，承租人之间转租土地叫“转让”。这个提法，大家都说可以。绕开“出租”这个词，广东省、上海市地方立法的时候很顺利地通过了。但这也是有政治风险的。后来全国人大、全国政协有些常委对此提出质疑，表示强烈不满。特别对出让土地给外资企业，认为这是“卖国”，是恢复旧中国的租借地。并行使他们的法律权利向国务院提出质询。为此，国家土地管理局代国务院起草了对质询的答复。我还到人民大会堂接受常委们的质询，当面作答。经过反复工作，总算解决了。
经过一年多的试验，深圳等地土地使用制度改革试点取得很大成功。1988年，全国人民代表大会对《宪法》做了修改，删除了不准出租的条款。1990年国务院颁布了《城镇国有土地出让转让条例》。这个法规是对《土地管理法》的重要补充。有了法律保障，全国城镇国有土地使用制度改革就比较顺利地进行了。
这里要说明，城镇土地使用制度改革并不是孤立进行的，它是全国改革开放大潮中的产物。中央有关部门、各地有许多城市，对城镇土地使用制度改革也在进行探索、研究、试验，是各方面合力推动的结果，也是在党中央、国务院领导下进行的。任何一项社会改革都是社会发展、众力推动的结果。
郭音龙：当前城镇土地使用制度改革存在什么问题，应该如何进一步完善和法制化呢？
王先进：城镇土地使用制度改革初期，由于范围小，便于管理，问题不多，可以说是健康的。随着改革速度的加快和土地市场的扩大，问题不断出现，几经整顿取得一些效果，但问题并没有根本解决。从宏观上讲，由于相当部分地方政府违背规划和计划、违反法律和政策，乱批乱占土地，致使耕地大量减少，严重威胁粮食安全。即使按照“十一五”规划耕地减少数量（能否做到还难说），到2050年，全国人均耕地保有量将不到1亩。人均不到1亩耕地，何以保障中等发达国家粮食需求水平。
违法乱批乱占土地，征地——出让，“寻租”——“聚财”，严重违背土地使用制度改革的初衷，引起人们对改革的质疑。当时制定土地使用制度改革法律时，为了保障土地市场的公平竞争，我们借鉴香港的做法，土地出让采取拍卖、招标、协议（因为有的项目没有拍卖招标的条件）三种方式。原设计协议出让的价格是以当时的市场价格为依据，后来许多地方变成了“市长”、“书记”价格。于是腐败丛生，造成市场极大的不公平，搅乱了土地市场秩序。
这里不得不说说“以地生财”的问题。香港人视土如金，寸土寸金。新加坡前财政部长曾对我说：新加坡未利用的土地是国家最大的财政储备金。但改革初期，我们许多同志则不是这样认识的。由于我们长期实行无偿、无期限使用土地的制度，形成一种根深蒂固的观念，就是：土地不值钱，土地没有价值。这就使推动土地有偿使用制度极为艰难。为此，国家土地管理局举办了多期市长班，解决这个认识问题。通过市长班学习，有的市长说：原来土地这么值钱，这回可找到有钱的“妈”啦！“土地是财富之母”啊！这是历史性、标志性的观念大转变。观念转变了，改革就前进了。于是“以地生财”这个词就出现了。土地是宝贵资产，且具有增值的特性，会源源不断地生出巨大财富�！耙缘厣啤辈⒉淮�，与之相关的“经营土地”这个词也不错。反之，捧着金饭碗（土地）要饭倒是错的。问题是，“以地生财”要取之有道，按规矩办。不能“见利忘义”，违法征地、卖地，进而“寻租”——“敛财”。这就错啦！土地会生出巨大财富，国有土地所有者——国家不去“经营”生财，别的用地者也会去经营生财。这是规律。现在有打着“以地生财”的名义，违法“敛财”者，也有打着发展经济的旗号，把土地低价、零地价、负地价送人的“败家”者。国有资产流失惊人，其中国有土地资产流失多少？有人说一年流失几百个亿，也有说一年流失近千个亿。总之是很多。正反两面说明，土地是宝贵资产，随着经济社会的发展会升值，不断地生财�！耙缘厣啤辈淮恚碓凇耙缘啬辈�，取之无道；见利忘义，违法乱纪”。用土地违法“敛财”要制止，将土地无偿送人的违法行为也要制止。
检讨过去，我们的法律是有很多不完善，但二十年的经验证明，严格执法是关键。
改革中的问题只能通过深化改革去解决。在严格执法的前提下，我认为，可以采取以下措施：
第一，要改革征地制度。改现行的征用制为征购制，用城市市场平均地价（扣除政府投入的城市基础设施配套费）征购农民的土地。征购土地的费用，要落实到失地、少地农民户头，保障他们的生存和发展。村委会可留少部分作为土地发展基金，并严格限制用途，以减少村委会和干部卖地的利益冲动。乡镇政府等更无权扣留征地费用。今后应通过改革进一步明确农村土地产权制度。我认为，农民集体所有土地应该是农民共有，所有权归农民，而不是村委会，村委会是土地经营管理者。
第二，全面实行土地有偿使用制度，土地出让和收取年租两种方式并重。行政划拨用地，要严格限制在行政事业单位办公用地、军队的军事用地和公共公益基础设施用地范围之内。除此之外，凡是没有实行出让、年租制的，包括存量土地，一律实行出让或年租制。此举可通过建设用地全面普查和登记的办法进行。
第三，改革土地收益分配管理制度。土地收益一律纳入财政管理体系，取消预算外管理。土地收益要拿出部分作为土地基金，专项管理。以遏制地方政府征地、卖地的利益冲动。
第四，取消名目繁多的各种土地优惠政策。改革二十多年来，我国经济大发展，已经有条件不必继续采用土地优惠的政策。实践证明，优惠地价政策弊多利少。比如高科技项目，是否高科技难以评定，土地拿到手是否用于或全部用于高科技，难以有效监督。不如生产出产品以后，再研究是否优惠。如要优惠，宁肯财税优惠，因为它有调整的灵活性；不能土地优惠，因为土地有特殊性，出让期内可以增值，改变用途也可以增值，如实行优惠，漏洞很多，难以管理。
第五，完善地价制度，建立以市场价格为依据的地价体系。土地市场公平，说到底是取得的土地价格是否公平。因此必须以市场价格为定价依据，并根据各种情况适当调整。但市场价格为依据不能动摇，因为在市场经济体制下，只有市场价格为依据才能做到比较公平。完善地价制度的另一个关键是，无论什么办法，必须取消“市长”“领导”个人定价的权利。
第六，完善法律、法规，进一步规范土地市场秩序。我国土地法律法规，总的看，还是不多的，不适应土地市场日益扩大的需要。建议制订“土地规划、计划法”，强化宏观的法律控制；制订“基本农田�；づ嘤ā保Ｕ狭甘嘲踩�，保住我们赖以生存的“生命线”； 制订“地价法”、“土地登记法”和“土地检察法”，强化微观的法律控制。最好制订土地大法——“土地法”。有法总比没有法好，能严格执行更好。
郭音龙：您对当前房地产市场怎么看？您觉得土地在目前房地产调控当中应该起到什么作用？
王先进：目前房地产市场出现了很多让人担心的问题。房价过高，低收入居民买不起，相当部分中等收入的居民也买不起，怨气很大。当前房地产市场的问题，住宅价格高是核心的问题。
我认为，目前住宅价格高的原因，主要是住宅需求高于住宅供应造成的。住宅需求，包括自住需求和投资需求。自住需求，有正常需求和过度需求（超大户型、每户两套以上住宅），本地居民需求和外来居民需求。投资需求有正常投资和投机性投资�；褂芯沙歉脑旃婺９螅つ孔非蠛阑妥≌蟛鸫蠼ǖ仍斐傻那恐菩枨�。需求大于供应还有住宅结构不合理等原因。需求量大，供给量少，价格必然上涨。这是市场规律。
住宅供给不足，有正常原因（如住宅供地少或者结构不合理），也有非正常原因。比如房地产商大量囤积土地，待机而建；大量囤积房屋，待价而沽。现在全国有相当多的土地长期占着不开发（有人估计能用十年），也无人收回。“国六条”出台后，有的大房地产商说，我有土地，十年内没有问题。全国空置房比率居高不下，有合理的原因，也有的是有意囤积。大量囤积土地和房屋必然有银行贷款支撑，也无人过问。囤积土地和房屋，更加大了住宅供给不足。
住宅市场具有地域性特点，各城市、甚至城市内各区域之间难以余缺调剂。这就为房地产商抬高、甚至垄断房价提供了条件。有的城市甚至为几个大房地产商操控整个市场。有的城市一月之内、甚至一夜之间房价暴涨就足以说明。我国房地产业一直是高利润产业。外国成熟的房地产市场，房地产商的利润一般为5％～8％，而我国一般在15％以上，有的高达50％以上。房地产业高利润或者暴利润是住宅价格高的重要原因。
政府对房地产市场管理不善也是一个重要原因。全国及各地至今没有一个有权威的房地产市场协调机构。有关部门形不成强有力的合力，甚至由于认识不统一而抵消管制力量。总的说来，我们对房地产业管理是过于宽容的。如果对高利润行业、且具有地区垄断性倾向的行业实行宽容政策，其后果是可以想象的。
国务院及有关部门高度重视当前的房地产市场问题，连续出台“国八条”、“国六条”、“九部十五条”。这些措施中，主要是土地、金融、税收三大部分。如能得到落实，定能取得效果。
按市场规律，房屋供给少于需求应该大量提供土地，建造房屋。但中国土地有限，不能无约束的提供土地，房屋建设也不能无约束的消费土地，规定一定比例的中小户型住宅并限定面积，是必要的。对超大户型、占有两套以上住宅的用户，采取税收政策调控，以减少土地消费，也是应该采取的措施。当前除适当增加住宅用地供应量，同时应采取强有力的措施彻底清理长期占而不开发的土地，使之投入使用。城市占地要调整规划，人均占地要压缩到国家定额标准之内。
住宅不是一般的商品，是人的生活必需品。在市场经济体制下，贫富差距拉大是不可避免的。即使国家采取措施降低住房价格，仍有相当比例的人买不起商品房，这部分人必须由政府提供能够住得起的房屋。因此，政府在住宅管理上，必须实行双轨制，买不起房的由政府提供廉租屋、廉价屋，买得起房的到市场购买商品房。这应是我国的基本方针。过去没有把建造廉价房、廉租房提到政府职责的高度，是国家的一大疏忽。这个问题解决了，商品房市场就容易管理得多。建议成立住宅局，专门负责廉租屋、廉价屋的管理，并成立一些非营利、服务性的公司具体办理。廉价屋、廉租屋由营利性企业负责办理漏洞很多，经济适用房的管理方法就可以说明。
目前采取的调整措施，有许多内容与地方利益冲突，必须有相应措施或机制调整中央和地方的利益分配，否则“上有政策，下有对策”，调控的目的很难达到。
