综述
中国科协2004年学术年会于11月20日～23日在海南省琼海市召开，大会的主题是“以人为本，协调发展”。在此期间，中国土地学会主办了第3分会场，主题是“经济社会协调发展与耕地�；ぁ薄７只岢」彩盏缴缁岣鹘缤陡�90多篇，选入论文集的有60多篇，与会代表80余人。中国土地学会理事长邹玉川出席了分会场开幕式，中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎主持了分会场开幕式。中国土地学会土地资源分会主任委员、国土资源部耕地�；に舅境づ嗣鞑旁诨嵘献髁恕叭险婀岢构裨骸毒龆ā肪�，落实最严格的耕地保护制度”的主题报告。来自河南大学、上海交通大学、北京土地学会、中国农业大学、南京大学、南京审计学院、中国土地勘测规划院、辽宁省土地学会、天津市规划和国土资源局、郑州市国土资源局的12名专家学者，围绕贯彻落实国务院《决定》，就耕地�；ぴ诰蒙缁峥沙中⒄怪械淖饔�、耕地保护面临的形势和问题、防止低水平重复建设、提高土地利用总体规划质量、走集中化城市化道路等问题做了大会发言，并对落实最严格的耕地�；ぶ贫忍岢隽司咛褰ㄒ椤Ｏ纸嵋橹饕谌葑凼鋈缦拢�
一、耕地保护在促进经济社会协调发展中发挥着重要作用
与会专家一致认为，耕地�；ぴ诖俳蒙缁嵝鞣⒄怪衅鹱胖匾饔�。一是耕地是确保国家粮食安全的基础。目前我国的粮食单产会继续提高，但难度越来越大，幅度有限，提高复种指数的空间也有限，粮经比在一定阶段内将呈持续下降趋势，同时，我国自然灾害频繁，气候等条件对粮食生产稳定影响也较大；二是土地问题始终是我国农民的根本问题。如果不对耕地进行严格�；�，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，会引发农民上访，滋生群体性事件，也会给农村社会稳定埋下隐患；三是土地已成为国家宏观经济调控的重要手段。党中央、国务院从2003年初开始就治理整顿土地市场秩序、遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。2004年以来中央针对经济运行中出现一些突出矛盾和问题又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控；四是我国人多地少的基本国情和耕地总量逐年减少的趋势决定了必须实行最严格的耕地�；ぶ贫�。正如温家宝总理所指出的“在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题”。如果我们不是严而又严地管理土地，十分珍惜、合理利用土地和切实�；じ�，而是乱占滥用耕地，大手大脚用地，就会犯下历史性的、不可改正的错误。
二、耕地�；っ媪傺暇问坪蜕畈愦挝侍�
会议认为，在今后相当长的时间内，耕地资源的供需矛盾将更加突出，耕地保护形势不容乐观：一是经济社会发展对耕地的占用量将居高不下；二是生态退耕力度将进一步加大；三是农业结构调整和自然灾害将继续造成部分耕地损失；四是耕地资源的补充虽有一定潜力，但投入也将越来越大。
专家提出，目前我国耕地保护面临着一系列深层次的矛盾和问题，突出表现为：
1.地方政府作为�；じ氐脑鹑沃魈遄饔糜兴跞�。在经济社会快速发展时期，一些省份在粮食市场完全放开，主要农产品相对过剩的形势下，解决当地“米袋子”和“菜篮子”不再是主要问题，于是以保证经济的快速发展和加快城镇化进程作为地方政府第一位的任务。
2.广大农民作为耕地的所有权和使用权主体的积极性难以得到有效发挥。农民作为土地使用的主体对土地的利用和处置没有完全的发言权，在征地中被征地农民一直处于被动地位，农民无法有效维护自己在土地上的权益。
3.经济发展中土地资源利用的粗放扩张和闲置浪费现象长期得不到有效解决。一些地方盲目铺摊子、低效粗放扩张、重复建设现象十分普遍；土地占而不用的闲置浪费问题仍相当严重。
4.粮食安全与生态安全、农民致富的关系有待协调。随着农业结构调整力度的不断加大和农产品市场化的不断提高，严格限制基本农田的用途与积极引导农业结构调整产生一定的矛盾；同时，退耕计划已远超过土地利用总体规划确定的指标。
5.有效调控土地供应总量、速度和土地利用结构的手段和方式不够有力。长期以来，国土资源管理部门缺乏与城建部门的有效协调机制，存在土地利用总体规划与城市建设规划不够衔接、对规划的随意调整缺乏制约，同时建设用地审批制度对地方城市新增建设用地面积缺乏核定标准。
6.现行耕地�；な侄魏陀泄刂贫炔皇视κ谐【每焖俜⒄沟男枰�。土地供应方式依然以无偿划拨为主，一些地方对经营性用地依然在实行协议出让，土地价格没有真正反映市场供求关系，新增用地成本远低于利用存量土地成本，土地收益大部分还是留给地方。
7.区域耕地占补平衡形势不容乐观。国土资源大调查全国耕地后备资源调查评价结果显示，全国集中连片耕地后备资源总计只有1.1亿亩，并且分布极不均衡。有的省(区、市)耕地后备资源全部开发也用不到10年；有的省(区、市)虽然耕地后备资源相对较多，但存在生态保护问题。
专家们认为，面对耕地�；さ难暇问坪蜕畈愦挝侍�，必须坚持贯彻落实科学发展观，一方面需要在宣传和管理上下更大的工夫，增强全社会�；じ氐奈；小⒃鹑胃�，进一步落实各项耕地�；ぶ贫�；另一方面更需要做深入的研究，在调整利益机制上下功夫，制定适应新形势的耕地�；ふ吆痛胧�。
三、建立充分市场化的土地制度体系，防止低水平重复建设
有专家认为，我国长期以来低水平重复建设，是造成土地资源大量浪费，影响耕地�；さ闹饕侍庵弧＝昀吹退街馗唇ㄉ柙诓盗煊蚝凸餐蹲柿煊蚨即嬖冢阂皇遣抵馗唇ㄉ�，如钢铁、玻璃、水泥、电解铝和煤窑等；二是公共物品的重复建设。前者所造成的重复建设属于政府诱导型，后者属于政府主导型。两者都是政府失灵的结果。前者是由于政府发出了错误的市场信号（如提供虚假的房地产市场信息，为房地产市场造市，以吸引更多的投资者，从而推进城市化和再城市化），或给以优惠政策（土地优惠、税收减免等），吸引投资造成的，最终引致企业过度进入，长期利益下降甚至亏损，金融资产流失和土地资源低效利用；后者则是政府急于改变地区面貌，或改善投资硬环境所致，如修建大机场、大马路、大广场等，而造成财政资金运转困难，金融风险增加并浪费土地资源。
重复建设与土地供应制度存在密切关系，而土地供应制度不仅仅是一个土地供应的过程，还涉及土地产权、土地市场、土地收益分配、土地管理等一系列制度内容。土地供应制度只是整个土地制度运行体系的一个具体体现。重复建设产生的土地制度诱因主要是：诸侯经济发展倾向的土地供应制度；服务地方经济发展的土地管理制度；投资引导和财政增长导向的土地收益分配制度；工业优先、城市扩张偏向的土地占用制度；限制公平竞争和公共利益保障的土地市场制度。
专家认为，从根本上来看，要防止低水平重复建设的产生，必须建立充分市场化的土地制度体系。这一制度体系必须体现产权平等、收益均衡、耕地安全、资源集约的原则。
四、切实解决土地利用总体规划中存在的问题，提高土地规划质量
有专家认为，土地利用总体规划编制和实施中存在的一些问题，对基本农田�；げ瞬焕跋欤�，应在新一轮规划修编中切实解决土地利用总体规划中存在的问题，提高土地利用总体规划质量。包括：（1）应保证规划中采用的基础数据和图件的真实性，确�；九┨锉；さ氖糠鲜导�；（2）基本农田�；ぶ副暧ψ既仿涫翟诠婊忌�，避免“划远不划近”、“划劣不划优”、上下级规划不够衔接等问题；（3）规划中，特别是县、乡规划中，应有基本农田�；な凳┐胧�，如基本农田管制细则，以增加规划的可操作性；（4）不能随意修改和调整规划，特别是不能随意修改乡（镇）土地利用总体规划，防止为各类园区和城乡建设占用基本农田大开绿灯。
有专家认为，在新一轮土地利用总体规划修编中，应采取一些配套措施以加强基本农田保护。一是基本农田�；すぷ饔Ψ旁诠夜芾聿忝妫ü裨夯蛉舜螅├赐吵铮唤鍪且桓龊图父霾棵诺墓芾碇霸�；二是建立耕地�；ぴ鹑文勘昕己酥贫鹊目己似拦捞逑�、动态监测制度、预警制度和奖惩制度；三是基本农田的划定工作要与土地利用总体规划中确定的基本农田保护数量、质量和布局方位相对应，做到图、表、册与实地相符，落实到地块、村组和农户，并在土地所有权证书和农村承包经营证书中注明；四是应强化基本农田的质量、区位和生态�；ぃ晃迨乔炕九┨锛嗖馐侄�，应在城郊区、工矿区、乡企密集区、污灌区内，对高产、稳产优质良田进行环境质量监测，防止借口农田受到污染而转为它用的欺骗行为发生。
五、实施大都市区发展战略，走集中型城市化道路
有专家认为，虽然美国和欧洲1970年代以来城市化地区增加，但农田面积占土地面积比例基本保持不变，其主要原因，一是城市扩展避让农田；二是通过划定城市发展边界控制城市无序蔓延；三是实行严格的环境�；ず团┑乇；ふ摺Ｈ绱舐锥毓婊敌新檀�，控制城市蔓延，同时成为城市“绿肺”和游憩、农艺活动场所。而日本之所以能够实现耕地面积、城市化水平、经济发展和人口的同步增长，其中与集中型城市化道路有关。东京、名古屋和阪神三大都市圈土地面积仅占全国土地面积的10％，但集中了近60％的人口。国际经验说明，实施城市化发展是推动经济增长的重要动力，土地管理政策的制定应体现支持和推进城市化发展。中国要实现城市化水平提高和保持耕地面积的稳定，在选择城市发展道路上应选择集约化的思路，实施大都市区发展战略，走集中型城市化道路。
有专家进一步提出，目前我国限制农民进入各类城市安家落户的政策，是土地资源出现严重粗放式利用的重要原因。城市的首要特征是密集性，城市规模越大，人口密度越高，单位土地的人口和产出密度也越高，对土地的利用自然就越集约。容纳同样数量的非农业人口，小城镇占用的耕地远远超过大城市。我国东部地区相当一部分小城镇在实现工业化过程中忽视了环境�；ぃ缯蚱笠档摹叭稀蔽侍饷荒芗笆钡玫酵咨拼�，城镇内的生活垃圾和废水也不能及时处理。西部内陆地区尽管乡镇经济不太发达，但城市化滞后对生态环境所造成的负面影响同样不容忽视。消除乡镇工业污染和西部地区生态环境的恶化，途径固然很多，但政府放宽户籍上的限制，以直接减少农村的生存人口则是一条带有战略性质的措施。
六、贯彻国务院《决定》精神，落实最严格的耕地�；ぶ贫�
专家们认为，认真贯彻落实国务院《决定》和温家宝总理讲话精神，落实最严格的耕地�；ぶ贫�，目前应着重做好以下三个方面的工作：
1.进一步深化土地市场治理整顿，防止反弹
国家宏观调控政策虽然取得较大的成效，但目前固定资产投资规模依然偏大，新上项目较多，大量圈地搞建设的可能性依然存在。一旦管理出现松弛，就可能出现反弹。应继续严格控制非农建设用地规模，加强新增建设用地审批管理，按照“区别对待、有保有压”的原则，有区别、有步骤地恢复农用地转用审批。应完善城市分批次建设用地审查报批制度，并加强建设用地批后核查工作。
2.运用经济措施建立基本农田�；こばЩ�
为调动农民耕种农地与自觉提高地力的积极性，在稳定家庭土地承包制的同时，制定可操作性强的税收、贷款等调节政策，优先减免�；で诘呐┮邓埃；せ九┨锏呐┗峁┑拖⑸柿洗�；针对全国不同区域的特点，国家（或地方政府）每年对�；で谟胖逝┑馗枰欢ǖ牟钩�；应增加向粮食主产区的资金投入，逐步实现项目布局从零星分散向突出重点、相对集中转变，项目应由“缴用挂钩”政策下的分散、自主申报，向宏观指导下资源资金合理配置转变，由中央集中管理向中央和地方共同管理转变。
3.积极推进征地制度改革
应在法定范围内适当提高征地补偿标准，做到同地同价，赋予被征地农民的知情、确认、听证等权利，注重解决失地农民长期生产生活出路。应加强征地实施和批后核查工作，认真解决征地费支付、管理和使用中的突出问题。
会议提出，今后耕地�；ぱ芯恳映浞痔逑帧耙匀宋荆鞣⒄埂钡乃枷�，做到理论与实践相结合，妥善处理好�；び敕⒄�，国家、集体和农户，改革与稳定，眼前工作、近期目标与长远目标，行政管理与市场运作五个关系，为落实土地基本国策献计献策。
中国土地学会在中国科协学术年会期间举办分会场，2004年已经是第三次了。与会专家学者认为，这一次与前两次相比，不仅是一般意义的学术研讨会，更重要的还是一次认真学习国务院《决定》的学习会，是一次贯彻落实国务院《决定》的参谋会。通过这次研讨会，实现了老专家与青年学者、国土资源系统内部与系统外部、行政官员与科研人员的良好勾通，与会人员相互受到很大启发，这势必会对今后实现经济发展与耕地�；さ牧夹曰ザ鸬交饔�。
