北京师范大学环境学院教授 赵烨
作为我国最宝贵的资源，耕地具有数量的稀缺性、位置不可移动性和功能的不可替代性。耕地不仅直接向人类提供生活必需的农产品/商品(食物、饲料、纤维、能源、生物质燃料、中草药、原材料等)，还能为人类社会提供（诸如开阔空间、基础设施、栖息地、生物多样性、净化空气与水体、温室气体减排、缓冲区域气候变化、洪水调控、文化遗产、娱乐等）公益性的环境效益和社会效益。区域土地利用数量结构、空间格局、利用方式及其强度，可能会促进土壤的发育和耕地生产能力的提升，也有可能导致耕地的退化或耕地健康状况的恶化。如2014年联合国环境规划署土地/土壤工作组的研究表明，与1961年相比较，2009年全球人口总数、人均消耗动物性食品量、谷物量、蔬菜量分别增加了约2.20、1.46、1.27和1.24倍，而人均农用地面积则减少了约一半，扣除消耗海洋食品量即单位面积农用地的承载量已经增加了约四倍。
中国土地基本国情是土地类型复杂多样、人口众多且人均耕地面积少、耕地整体质量不高、耕地后备资源匮乏。为此，1984年全国五届人大第四次会议提出了“十分珍惜、合理利用土地和切实�；じ亍钡幕竟�，随后党中央、国务院和全国人大通过强化土地管理机构建设、颁布相关法规、建立土地督察制度，并实施了严格的耕地占补平衡制度和大规模的土地整治工程，在社会经济持续快速发展的过程中，使国家耕地总量得以平衡、耕地基本数量得以维持，有效地保障了国家的粮食安全。但是在当今经济下行压力加大和地方财政趋紧的形势下，农村经济发展与耕地�；っ媪俚拿芨�、困难更大。这就要求我们坚持“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的总原则，“立足实际直面问题?用新思想、新理念、新要求?处理好农民和土地关系?做好土地管理工作”(姜大明，2016年)，构建国家耕地数量-质量-健康三位一体的�；ざ圆�。
一、在农村土地确权登记稳定土地承包关系中强化土地用途管制
1978年开始形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的耕地双层经营体制，在调动农民生产积极性、发展农业生产力和国民经济等方面发挥了重要的促进作用，已成为我国的农村基本经营制度。这种有效的农民与土地之关系应在农村土地确权登记中予以稳定。由于当今我国大部分地区农业生产规模小、产业化程度低、农业生产经济收益少，再加上农村多种产业(乡镇企业、个体加工业)并存，那么机械地使用耕地承包制及其耕保措施，还是难以维持低效的农业生产，难以保障农民增产增收奔小康。据调查有外出打工的农民将其承包的耕地以每亩每年1200-1500元的价格“转包”给乡镇企业，这种“收益”已远超过种植作物的纯收益；那些无力处理其垃圾的乡镇企业，则在夜间使用机械设备取土挖坑填埋固废垃圾或将工业固废与农作物秸秆混合堆埋于耕地之中(遥感监测也难以发现)，如图1和图2所示。这做法产生的原因是耕地承包制与土地用途管制的脱节，没有�；じ丶捌渑┮瞪刮：α宋颐抢狄陨媲也豢稍偕母刈试�。唯有构建土地用途管制与农民权益保障并重的耕地�；せ�，引导外出打工或进城落户的农民依法自愿有偿转让其土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，促进耕地及其农业生产的规�；氩祷�，切实提高耕地农业生产的经济效益，才是保障“四个不能”的重要途径。
图1 填埋工业固废之耕地及种植玉米的场景（2016年环保组织提供）
图2 工业固废与农业废弃物混合堆置于耕地的场景（2016年环保组织提供）
二、推进新型城镇化严防低端产业排放对耕地健康的威胁
新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。调查发现有地方借新型城镇化之名，盲目推进高污染的低端工业作坊向农村转移，如图3和图4所示，这完全违背了国家推进新型城镇化的初衷，必然导致区域耕地面积减少、粮食生产能力弱化、耕地健康状况的恶化和农民长久利益遭受损害。唯有坚持多规合一与土地利用创新，实施高污染企业的关停淘汰制度，严控低端产业向农村转移；在新型城镇及其工业园区规划中应设立必要的环境污染处理设施，防止工业企业排放对外围耕地的影响；在人口集中的村镇域修建用于生活固废回收与处理设施，要用“一套住房必有卫生间”的格式建设新农村的环保设施，强化未污染耕地土壤�；�，严控新增土壤污染，确实促进新城镇化与生态环境的协调发展。
