一、从北京市西城区德胜门内大街93号坍塌事故引发的法律思考
2015年1月24日，北京市西城区德胜门内大街93号发生坍塌事故，门前道路塌陷、排水管线断裂、相邻4间民房倒塌。随着媒体和政府有关部门调查的深入，隐藏在93号紧闭铁门后的真相浮出水面：没有经过规划部门审批、没有勘测报告的情况下，一个最深达18米的“地下室违法建设”已然成形。身为江苏省徐州市人大代表的业主李宝俊，在终止人大代表资格后，已被西城区人民检察院以涉嫌重大责任事故罪批准逮捕。从西城区规划部门了解，93号院坍塌前该单位曾多次到施工现场进行执法，向业主下达过停工通知书。其后，规划部门称由于业主采取关门等措施，使其无法进入违法现场执法。然而，依据《北京市禁止违法建设若干规定》（市政府令第228号）规定，执法部门作出书面停工通知书后，还有其他三项手段和措施可以进一步实施，包括查封施工现场、作出处罚决定并责令当事人拆除违法建设，直至实施强制拆除。对于阻挠干扰执法，以及违法建设危害到公共安全的行为，还可以提请公安机关依法处置。从93号院实际执法情况看，上述三个执法步骤都没有实施，同时也没有唤起区政府联合执法机制的启动。
从该案例的执法情况来看，我们需要反观反思国土行政执法中的三大突出问题：一是执法不作为中的“履职不尽责”问题。从现行法律来看，违法用地违法建设违反了土地管理、规划管理、施工管理等方面的法律法规。查处的依据包括行政强制法、土地管理法、城乡规划法等国家法律，而地方各级政府也有城乡规划条例等地方法规。执法主体集中在国土、规划、住建、城管、镇街“五部门”。执法步骤为”六步骤”，即：发现并及时制止→书面责令停止建设→采取查封手段控制违法建设施工→调查取证确定违法事实→做出罚款或者没收等处理决定并限期自行拆除→实施强制拆除。查处手段为“四形式”，即：�？�、没收、查封现场、强制拆除。综合起来，现行法律法规赋予土地执法的措施和方式是充足的，但是现实执法时，部分土地执法部门却表现出了“软”。习近平同志强调，党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”�！巴椒ú蛔阋宰孕小�，法不执行就成为摆设，同时也失去了法的尊严。目前，不是土地违法太猖狂，而是执法太软弱，正是因为执法中的步步后撤，才造成了破坏耕地、未批先占等违法现象的步步进逼，以至小产权房从一栋变为成片，乡村个别人违法占用农用地变成普遍违法。目前执法中的“不作为”虽不全是一点都不作为，但主要表现为执法不全面、不彻底、不常态的“履职不尽责”，土地执法部门似乎都去执过法，但违法行为就是总制止不了。二是执法手段综合运用不到位的问题。目前，我们的部分土地执法人员和部门往往以《行政强制法》没有赋予国土部门行政强制措施为借口，在执法中步步后撤。在这里，我们需要注意的是，执法手段是否够用有两个方面：一方面是国土部门现有执法手段是否用尽，另一方面是法律赋予的执法手段和力度是否用足用好。在查处违法用地违法建设方面，仅从国土部门角度，或许存在手段不够的问题，但是从属地政府整体角度来说，法律赋予的执法手段是多部门、成体系的，法律强调的是综合执法、综合协调、综合监管，即在属地政府统筹之下各部门的集团作战能力。因此在执法手段的综合运用上，国土部门既要用尽自己的权力，又要适时提请启动协调执法机制，特别是要充分发挥好公安、司法等国家强制力机构的作用。三是执法程序的理解和把握问题。日常土地监管工作中，一些基层执法人员常以调查周期长、入户取证难、立案处罚程序复杂为借口，来解释卫片中大量违法行为滋生蔓延的现象，同时也在为自己履职不尽责开脱。对于这类情况，北京市人民政府法制办公室在向市长王安顺同志拟写的报告中，特别强调“执法部门对于执法程序的理解和把握上还存有偏差。一方面是对严格执法程序的理解不正确。对于查处违法用地违法建设的相关立法，之所以设定详细完备的程序，主要是立法者在平衡执法公平和效能的关系时，突出的是执法的公平性，避免了过于追求拆除速度、进度而引发权益之争，同时这也相对减少了政府的行政诉讼风险。另一方面是执法人员对执法程序的把握上存在畏难情绪。也正是因为主观上的畏难情绪，才导致将实际上的困难当作法律上的理由，使违法者在博弈中看到希望”。
二、依法治国理念指引下的国土执法工作建议
（一）强化执法主动性
结合2015年全国纪检监察部门对各级党政部门开展的“为官不为，为官乱为”专项治理工作，我们针对国土执法，应当看到部分地区还存在执法乱作为、不作为和选择性作为的情况，其产生原因各有不同，乱作为是纪律约束不严问题；不作为是激励机制低效问题；选择性作为是趋利避害问题。解决上述问题产生的病灶，要对症下药，通过正反两方面机制，提高执法力度、频次和效果。其中，正向机制是要研究执法动力机制，发挥执法考核的激励作用；反向机制是要加强行政问责机制，发挥执法监督的倒逼作用。
（二）固化执法组合拳
现阶段的土地执法和矿产资源执法工作中，我们的部分国土执法部门采用了与公安、规划、住建、城管、综治、安监等部门联合执法模式查处违法行为。这种以“组合拳”形式开展的执法方式，效果明显，建议在未来的实际执法工作中，应进一步固化在属地人民政府的统筹作用下，在一个行政执法部门权力、手段用尽之后，及时唤起部门间的联动机制。在执法手段上，尤其要通过行政部门的主动作为，用好公安、司法等部门的强制手段，这也是现代国家行政执法普遍采用的做法。
（三）发挥政府统筹作用
查处违法用地违法建设的落脚点，归根结底要靠属地政府，通过日常巡查、群众信访、12336举报、土地矿产卫片、规划卫片发现的违法用地违法建设行为，可以考虑由属地政府通过划定区域，对该区域内的所有违法建筑物、构筑物制定统一的拆除方案，在履行必要的公证、报批等法律手续后，公示拆除计划、违法情况等，形成有序拆除，也给违法者造成违法必究、违法必查、一视同仁的心理预期。
