中国地质大学（北京）土地科学技术学院 李瑞 祝培甜
当前, 我国经济高速发展使得各地对建设用地的需求日益加大，土地供不应求, 经济发展与资源有限的矛盾十分突出。严格保护耕地与促进建设用地节约集约利用带来了建设用地不足的难题, 充分利用西部戈壁、荒滩、沙漠等未利用地，既可以缓解用地紧张矛盾，避免与农业争地，又可以促进工业项目聚集和快速发展，是保护耕地，缓解土地供需矛盾的重要手段。
一、未利用地的内涵
在我国土地分类中，未利用地指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地和其他土地。其中，未利用土地指目前还未利用的土地，包括难利用的土地。未利用土地包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地和其他未利用土地等。其他土地指未列入农用地、建设用地的其他水域地，如河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等地类。所以，未利用地可理解为在目前国民经济各部门中尚未能直接利用和难以开发利用的土地。根据2007年8月颁布的《土地利用现状分类》，未利用地包括水域及水利设施用地、草地、其他用地3个一级类，10个二级类：河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川及永久积雪、其他草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地。
二、未利用地开发利用现状
我国针对未利用地转变为农用地、建设用地方面出台了一系列的政策，1998年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条，第二十四条，1999年修改的《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，2006 年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》，《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》等文件中分别对审批权限、管理机制及配套税收优惠方面做了规定。
当前，我国的未利用地开发主要有四种模式：
一是开发为耕地。宜耕的未利用地主要是荒草地资源和利用滩涂围海造田，其立地和土壤等条件较好，能在进行技术改造和土壤改良后得以充分利用，这部分未利用地也是重要的战略性耕地后备资源。未利用地开发为耕地，可以有效补充耕地数量，实现耕地占补平衡。
二是部分坡度较大的裸岩石砾地被开发后用于种植经济作物。增加了农民收入，为地方创造了更大的经济效益，这使得农民对耕地的利用强度大大降低，增加了耕地的可持续性，同时减少了农药、化肥的投入，改善了农业生态环境。
三是利用未利用地进行产业发展。如养殖业、海盐业、矿产挖掘业和风能发电产业等，随着经济的发展，对滩涂进行围筑后用于城市建设、机场码头建设等案例也不断的出现，如我国上海的金山化工总厂和浦东新机场、浙江的秦山核电站等。这使得城镇周边及交通沿线的优质耕地得到了有效�；ぃ蓖卣沽司梅⒄箍占�。
四是将具有生态价值的湿地开发为湿地自然�；で�、湿地公园等�？梢愿纳魄蛏肪�，提高区域涵养水源、降解污染物和维持生态平衡的能力，最终实现耕地生态质量的提升。
三、存在的问题
（一）未利用地开发不足
目前，开发国有未利用地建设农业、工业园区、基础设施等，前期投资大甚至高于需要支付征地补偿款的农用地和集体建设用地。开发沙漠和荒地还需解决水源问题，加大完善基础设施的投入。另外，农产品价格低，耕地生产经营经济效益也比较低下，因此开发未利用地成本高、收益难以预计，投资风险相对较高。在这样的背景下，开发未利用地的欲望不强，造成了开发不足的现状。
（二）未利用地开发过度
开发未利用地,必须坚持“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，但一些地方为了通过占补平衡取得建设用地指标，开发未利用地成为补充耕地的主要来源。这些未利用地大多位于自然条件相对恶劣的偏远地区，基础地力差，开发为耕地后经济效益差，后期管护成本高，很容易再度成为撂荒地，既浪费了人力财力物力，也使得区域的生态经济社会效益大打折扣。
（三）未利用地开发的生态环境影响考虑不足
现在的未利用地开发大多未考虑对生态环境的影响，不合理地开发土地资源、坡地开荒等打破了各自然因素的相对平衡，加剧了土壤侵蚀，造成地质灾害和水土流失。目前，由于绝大部分市县尚未开展未利用地开发利用专项规划编制，因此，未利用地开发利用的基础研究比较薄弱，特别在区域生态环境承载力评价方面研究不足。
四、思考及建议
（一）加大政府投资，引导未利用地开发
在现阶段耕地资源不足、建设用地指标紧张的情况下，开发未利用地能很好地缓解这一问题。对有条件进行开发的未利用地，政府应该加大投资，并建立未利用地开发利用奖励制度。一是实行建设用地指标奖励制度，对将未利用地开发为耕地的，给予资金、项目和政策支持。二是进一步简化未利用地转为建设用地的审批手续，对试点区内�。ㄇ┱麓锏募苹副昴诶梦蠢玫亟薪ㄉ璧�，实行“先行使用，年底核销”。
（二）加强对未利用地开发的管理与监督
盲目进行未利用地开发会破坏资源，造成环境破坏，必须制定合理的监督与管理策略。综合运用多种技术手段对土地利用现状开展调查和评价。制定各个层次的科学、合理的土地利用规划体系。制订、完善并有效推行保障土地资源合理利用的法律、法规体系。通过规划管控、卫片执法检查、审批备案、指导督查等多种办法加强区域内未利用地开发利用的管理，使得土地更加节约集约利用。
（三）开展对未利用地利用、管理和�；さ淖ㄏ罟婊�
开展未利用地开发综合性调查和适宜性评价，充分论证未利用地开发利用的科学性、合理性，查清未利用地的利用状况、适宜用途以及对生态环境的影响，在此基础上开展未利用地开发利用功能分区，划定建设占用未利用地备用区。专项规划经�。ㄇ┘豆磷试床棵排己�，报国土资源部备案。其他各市县和�。ㄇ┮灿κ适北嘀莆蠢玫乜⒗米ㄏ罟婊�。同时，对于不同的未利用地地类制定分类管理政策，有利于把握好未利用地利用方向。
（四）鼓励零星小块未利用地的开发利用
零星小块未利用地主要指分布在村边或者农民耕种的土地，村中的池塘、水井旁边的地块，这些地块可与周边耕地连片，面积小，投入少，宜开发，实施灌溉简单易行，便于耕种。开发后多数和周边耕地自然连片，不仅充分利用了撂荒土地，而且还产生了更好的经济和生态效益。如果政府给予适当的政策引导，就会大大提高农民造地的积极性。
