中共湖南省委党校 湖南行政学院 刘凝
一、粮食安全战略下耕地流转的困境
截至2014年底，全国承包耕地流转面积为4.02亿亩，流转比例达到30%。虽然耕地流转可以有效抑制土地抛荒现象，促进规模经营和现代化发展，但粮食生产比较收益低的客观规律导致耕地流转的非农化和非粮化现象，造成了粮食安全风险。
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目前，我国耕地流转后的两种使用倾向明显，一种是非农化，另一种是非粮化。非农化是目前我国法律所禁止的，而且随着永久基本农田确立、城市开发边界等规划的细化，非农化现象受到了比较严格的限定。但在非粮化问题上，不管是地方政府为发展农村经济，还是农民为提高收入，或是流转企业为获取投资收益上，都倾向于种植经济作物。根据农业部生产经营管理统计数据分析，流转后的农地非粮化面积也在逐年增加。尤其在流转后进行规模经营的耕地中，由于经济利益的驱动和种植成本的提高，存在普遍的非粮化现象（表1）。
表1 2009-2012年我国土地非粮化情况
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年份
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流转面积
（hm2）
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比上年减少的种粮面积（hm2）
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非粮化比率（%）
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2009
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10102735.13
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44
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2010
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12445543.93
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2342808.80
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45
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2011
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15195555.60
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2750011.67
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45
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2012
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18555605.70
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1288283.12
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44
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注：数据来源于《全国农村生产经营管理统计资料》2013年。
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由于目前中介平台主要从事流转政策咨询和流转备案，在流转意向收集、信息发布等方面的功能十分薄弱，导致流转双方信息不对称，在寻找流转来源或渠道时，需要投入大量时间和精力，花费大量谈判和机会成本。加之，土地经营权在融资过程中的困难，使得流转交易中的成本较高。即使流转顺利完成，部分地方的农户在用工和取酬方面也时有“强要”现象发生，这些都使交易成本提高。交易成本的提高，也导致耕地流转的非粮化。
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由于耕地流转风险防范机制欠缺，严重阻碍了流转市场化进程，进一步加剧了粮食安全目标的实施难度。主要表现在：一是传统农业风险。我国自然灾害多发，每年的农业受灾面积巨大，农业生产依然面临着严重的自然风险。而目前“保成本”的农业保险模式下，一旦发生风险损失，较之土地分散经营的方式，较低的赔付水平不能满足规模化经营者对于风险分担的需求。二是流转的市场风险。土地流转的市场风险更多的表现为机会成本。土地流出方希望通过土地的流出获得一定的租金、分红等利益，流入方希望以合适的租金获得土地经营权，双方都希望通过土地流转获得自身利益最大化。但根据地租理论，土地租金很大程度上决定于流入方的需求，而需求要取决于土地经营的预期收益，因此流入方的预期收益越高，其愿意支付的租金越高。由于当前我国土地流转市场的不规范，造成土地流转市场的不完善，往往会让土地流出的农户利益受损。三是流转纠纷与违约风险。土地流转的纠纷风险主要指土地流转双方之间的纠纷，同时伴随着违约风险的发生。土地纠纷风险主要围绕着利益分配问题，一方面在流转合同签订时，未能很好的明确利益分配问题；另一方面合同双方对土地经营利用能力的差异化。此外，由于规模化经营者面临的自然风险等的发生，导致土地流入方收益受损，甚至无力偿还贷款而导致对银行的违约风险。
二、推进粮食安全目标下的耕地流转对策
推进以粮食安全为目标的耕地流转，不仅有助于“三农”问题的解决，更关系国家的长治久安及和谐发展。通过梳理粮食安全目标下的耕地流转困境，精准提出可行性对策，为推进耕地流转的规范化运作具有重大意义。
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产权是现代经济的核心，作为一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期。在实地走访中，发现农民存在着“六怕六担心”思想。一怕私下流转无协议，担心口头约定引纠纷。二怕流转公司无实力，担心流转费用无保障。三怕流转耕地改用途，担心粮食补贴不发放。四怕耕地流转后没事干，担心生活来源无保障。五怕流转土地被抵押，担心流转耕地遭没收。六怕流转年限长，担心流转到期难收回。诸如此类的问题都令从事耕地流转的农民不安。因此，耕地流转问题必须把握的一个基本要点是产权权利，土地制度的一大核心体系就是要界定和保护合法的产权，权属清晰才能建立秩序良好的流转市场。
（二）搭建平台是关键
耕地流转是一个涉及很多参与主体的行为，耕地流转的实现，需要搜集、筛选信息，如果耕地流转只是在村级范围内，这些问题是比较容易解决的，但是如果交易主体分布在不同区域，那么要实现耕地流转需要经过很长时间的搜集信息，使农地流转的交易成本上升，因此政府应该建立耕地流转的交易中心，及时公布耕地流转的需求和供给信息，可以乡镇为单位建立土地流转中心，其职能主要是进行土地流转规划，收集、提供土地供需信息，确立土地流转指导价格，办理交割、登记等相关手续。
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建立统一的价格法律体系，将农地价格纳入《价格法》。建立地价信息定期公布制度，运用科学的方法确定与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价，由有关单位定期公布；建立农用土地价格评估体系，由具有评估资格的地价评估单位和部门评定低价，提高机体土地入市的透明度和可操作性；建立相应的法律规范，以加强对土地评估过程及结果的监督管理。
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长期的生产生活所形成的离乡不离土的农民意识，制约了农业生产的规�；�。因此完善保障制度推进耕地流转和规模化经营是当下急需解决的问题。主要从三个方面着手。
1、机制保障方面。一是建立完备的耕地流转审查机制。主要是要加强对流转合法性的审查,把好政策关口。明确审查和调查核实的方法、原则,保证流转程序和内容真实、完整、合法有效。对申请合同鉴证的,依法鉴证。对承包经营业主的资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险强化监管，对经营项目实施严格的备案审查。禁止不具备农业生产经营能力、不符合法律政策要求的组织或个人获得流转。二是设立农村土地纠纷调解组织。加强仲裁基础设施建设，切实改善调解仲裁工作条件和手段。加大仲裁培训力度，提高仲裁员队伍素质。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁考核评价工作，提高调解仲裁能力，及时有效化解农村土地承包经营纠纷。三是强化耕地保护制度。强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护任务；加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为；强化耕地�；つ勘暝鹑沃疲贫ㄒ惶鬃酆现副旰涂己颂逑�，从根本上引导地方政府的用地思想。
2、社会保障方面。各地的实践证明：社会保障和社会化服务体系是促使农民离开土地的基础条件。改革开放以来，我国经济体制的改革和社会结构的转型不断深化，农民土地的社会保障功能随之日益凸显，逐渐由单一的生存保障变为生存和发展保障。因此，有了完善的社会保障制度，农民离乡离土也不怕，从而真正把农民从土地的束缚上解脱出来。通过加强农民就业培训、看病就医报销、养老保障等工作，让农民能放心地离开土地。同时要完善农村社会化服务体系，强化农村合作经济组织的服务功能，为农村土地流转创造良好的外部环境。
3、资金保障方面。一是财政扶持。政府财政每年从有关土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，设置土地流转专项资金，对符合土地承包政策法规、流转合同手续完备，流转面积大、流转期限较长，吸纳流转土地农民就业贡献较大、集中连片规模经营的规模经营主体每亩给予一定数额的一次性补助，用于对流转出土地农户的补偿。二是金融支持。各地融资担保平台应把参与规模经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业纳入服务范围。依法开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、四荒地使用权等抵押贷款。鼓励开展以土地流转规模经营主体为服务对象的涉农保险业务。三是税收优惠。对土地流转免征流转税、所得税，提高流转收益，促进土地流转。鼓励各地通过以奖代补等形式，在农民自愿前提下组织开展互换并地，解决承包地细碎化问题。
