西南大学 信桂新 杨庆媛
人地挂钩政策被视为国家推动新型城镇化战略、解困农民工住房问题、促进“三化”协同推进、提高土地节约集约用地水平的重要突破。提出以来，与城乡建设用地增减挂钩政策一道作为土地管理制度改革创新的重要成果，受到各级政府的重视。但是，目前政府和学界对人地挂钩的概念、理论、模式、关键环节、政策制度体系、保障机制等问题尚未统一认识，以致人地挂钩政策尚未发挥其土地制度创新的作用，就已面临政策优势丧失的风险。因此，加快人地挂钩理论构建和实践创新层面的研究，对破解保护土地资源和保障发展用地的“两难”矛盾具有重要意义。本文在政策梳理和文献分析的基础上，对人地挂钩的内涵进行了规范和拓展，并提出了相应的政策建议，以期为建立人地挂钩的土地管理新模式提供参考。
一、人地挂钩的基本内涵
目前对人地挂钩政策的解读，多是源于《全国主体功能区规划》和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》的相关表述。但解读过程中，政府或专家学者的表述并不一致。梳理来看，一种是将人地挂钩政策简单理解为“地随人走”，即人口到哪里，其所占用的建设用地面积就转移到哪里；从哪里的农村迁出人口，哪里就对应减少农村建设用地面积；一种是将人地挂钩政策理解为一个连续的流程，“人往城转、地随人走、钱从地出”就是一个“人口转移—土地置换—资金产出”环环相扣的过程；还有一种则是将其理解为城乡建设用地增减挂钩政策的延伸和拓展，既继承了增减挂钩优化城乡土地结构与布局、显化农村土地资产价值的实质，又突破了县域行政界线的局限，将其推广到省域、市域尺度。
不过，虽然已有的研究在人地挂钩政策的理解和表述上存在差异，但实质上都是相通的，具有内在一致性。综合已有的认识，人地挂钩的基本内涵可归结为以下几点：
1、在制度层面，人地挂钩是以城乡统筹发展为前提，以促进城乡土地节约集约利用为原则，以推进新型城镇化为核心，以农村土地综合整治为抓手，以显化农村土地资产、实现农村建设用地发展权转移为路径的一项综合性土地管理制度创新。
2、在规划层面，人地挂钩是基于人口城镇化与土地城镇化的协同规律，对区域社会经济发展规划、人口发展规划、土地利用总体规划和土地整治规划及城乡建设规划等多部门规划的叠加与融合。
3、在机制层面，人地挂钩是以城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩、农村建设用地节约指标与有偿使用挂钩、土地收益与农民利益挂钩等多重挂钩为牵引，通过土地综合整治有序推进城乡之间、地区之间土地和资金等要素流转和市场配置，实现城乡建设用地和耕地动态平衡，破解城镇化过程中“人、地、钱”矛盾的新手段。
二、人地挂钩的内涵拓展
综合上述分析，不难发现，现有人地挂钩政策的基本立足点是“城”，即着眼于城乡统筹和新型城镇化，本质是变“地”的城镇化为“人”的城镇化,并要求实现生产要素、公共资源和公共服务在城乡均衡配置，将外延粗放的城镇化方式转变为内涵集约式的新型城镇化方式，从而能够真正使广大农村和农民受益于城镇化成果。
但是，如果将人地挂钩政策的视角转换到“乡”，分析这一政策的效果则可能出现负向偏离，甚至存在不确定的风险。因为在“地随人走”模式下，城乡土地要素的流动虽然有助于缓解城市用地紧缺和盘活农村闲置土地资产，但也存在加剧城乡、区域差距的风险�！笆濉笔逼�，各地城乡建设用地增减挂钩以及重庆“地票”交易的经验表明，复垦生产出的建设用地指标集中流向了县城或中心城区，而对小城镇、中心村的发展支持力度不大，这必然会加大城乡、区域间的发展差距。同时，随着农村优质劳动力资源的非农化流失，农村过剩的劳动力格局已发生显著变化，如果进城的农民工不愿放弃承包地的经营权，而留守在农村的老弱妇孺又不能进行有效的投入和管理，那农业增效、农民增收、农村发展的问题还是难以破解。目前，一些农村地区大量优质耕地的撂荒便是这一状况的反映。
因此，基于“乡”的立足点，有必要进一步拓展人地挂钩的内涵。即在人地挂钩中，一方面结合人口的乡城转移趋势，适应人口和建设用地向城镇集中的变化需求，通过“人往城转、地随人走、钱从地出”，复垦闲置、废弃宅基地以及工矿废弃地，将节余指标流转到城镇，缓解城镇用地瓶颈，解决农村发展资金问题，调整城乡土地利用的空间格局，促进城乡土地布局优化、效益提升，实现城乡土地节约集约利用；另一方面，还应结合农村人口非农化转移，农村劳动力格局发生的剧烈变化，以及农业生产成本的上升，运用土地流转政策，调整土地权属，将“小块土地”归并为“大块土地”，培育新型经营主体，发展适度规模经营，并依据农业产业结构调整需求，对耕地实施集中连片地工程改造，促进农业增效、农民增收，实现耕地切实保护与高效利用。由此，将人地挂钩政策拓展为农村建设用地统筹利用政策和农用地整合利用政策。前者就是根据人口的乡城转移，将相应的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，搭建城乡土地要素优化配置平台，建立“地随人走”的农村建设用地整治机制；后者则是根据农村人口非农化转移，通过土地流转和土地整治，将“小块土地”归并为“大块土地”，培育新型经营主体，发展农业产业化，推进农民进城务工后土地的适度规�；ⅰ叭说胤掷搿钡呐┑丶辛位�。
三、政策含义
基于人地挂钩政策立足点的“城-乡”转换及内涵拓展，新的人地挂钩政策不仅着眼于城乡统筹和新型城镇化，还应包括新农村建设；其本质不仅是改变“要地不要人”的城镇化模式，还要促进乡村转型和农业转型发展。而要实现这两点，并使人地挂钩政策真正成为实现新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化”协调的重要政策抓手，关键还在于构建兼顾城乡的土地及其附属资源要素有效整合机制。
具体而言，在实施层面，针对城镇化快速推进，城镇用地快速扩张，而农村建设用地却逆向发展，呈现“人减地增”的现象，应寻求相应的解困途径、统筹城乡土地利用，建立城乡要素双向流动机制。为此，依托村庄整治，应将农村居民点的复垦与再生相结合，建立“地随人走”的农村建设用地整治机制，不仅增加城市建设用地流量，还要优化农村建设用地存量、提升土地节约集约利用水平，同时兼顾农村生产生活迫切需要的基础设施和公共服务设施建设，推动乡村转型发展。
另一方面，随着大量农村人口非农化转移，农村劳动力格局发生了显著变化，加之农业生产成本上升，整体上农民对土地生产功能的依赖性逐渐退化，出现了大量撂荒地；但是，非农化转移的农村人口仍被排斥在城市社会保障体系之外，土地仍然是农民看重的社会保障和财产，不愿隔断与土地的关系。这样的背景下，小规模传统农业经营方式的弊端日益显现，农户融资能力差，农业机械化程度低，农业科学技术推广应用困难，推行农地适度规模经营成为解决问题的关键。为此，依托农地整治，应将土地整治与土地流转相挂钩，建立“人地分离”的农地集中连片整治机制，适应农地适度规模经营需要，改善农业生产条件、配套农业基础设施，提升耕地保护与高效利用水平，推动农业转型发展。
