北京市国土资源勘测规划中心 寇宗淼
一、北京市三规合一机遇与挑战
2014年初，习近平总书记在考察北京时指出：“城市规划在城市发展中起着重要的引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。如何才能避免规划折腾，促进科学规划呢，“三规合一”是绝佳的选择。2014年初，我市开始了城市总体规划的修改工作，目前还在持续推进中；2014年8月，全市正式启动“十三五”规划的有关研究和编制工作；2014年年底，国土资源部在正式部署了土地利用总体规划调整完善工作。三项规划都正处于修改、完善和编制的重要阶段，推动“三规合一”机会绝佳，可谓正当其时。而北京要切实有效的推进“三规合一”，也还存在一些亟需解决的问题。
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目前，我国政府管理体制基本上是“条块结合，上下对应”。在国家层面，发改委负责编制和管理发展规划，建设不负责编制和管理城市规划，国土资源部负责编制和管理土地规划，各地方政府对于部门设置和职能安排上与国家安排高度对应。要真正推进和落实“三规合一”，如不涉及政府机构改革和职能调整,则很难摆脱三个部门“我为主导，各自为政”的困境，这样的“三规合一”即便是能形成成果，那也是表面上的，很难在实际操作中实施。从国内几个城市的实践案例看，都一定程度上涉及到机构改革和职能重设，北京市要做好“三规合一”，规划管理体制改革创新势在必行。
（二）规划编制体系亟待统筹衔接
规划体系划分涉及面很广，包括法规体系、管理体系和编制体系等多个方面，三个规划不协调的原因也涉及这几个方面。在法理上看，发展规划的编制依据为《宪法》，城市规划依据《城乡规划法》，土地规划依据《土地管理法》，三个规划的法律地位上依次递减，但在行政控制和实际约束方面，却是依次递增，发展规划虽然战略地位高，但由于缺乏具体规划编制指导性法律，其编制没有统一规范，专业性低，规划“落地”较为困难。同时三个规划的规划期限、编制审批、实施方式等都自成体系，各自为政，在相关的法规中虽有相互协调的要求（城乡规划法强调，城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要,要求与土地利用总体规划衔接），但均没有具体操作的细则。推进“三规合一”，规划编制体系统筹衔接必不可少。
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从规划编制的技术手段来看，城市规划和土地规划二者因为涉及到空间布局，都要制作大量图件，但这两者之间的差异却非常显著，如规划底图城规采用地形图，土地规划采用土地利用现状图，坐标体系上两规在我市均为地方坐标，但土地规划底图为西安80坐标，且规划成果报国土备案也要西安80坐标；规划用地分类标准上，土地规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》，城市规划采用《城市用地分类与规划建设用地标准》，不但分类不统一，两规在建设用地内涵上也不尽相同，比如防护绿地在城市规划中属于建设用地，在土地规划中则不尽然，水库水面用地在土地规划中为建设用地，城市规划中则不是。三个规划特别是城规和土规因涉及空间布局，在编制和使用时都要应用GIS手段，但城规目前主要使用CAD,土地规划则使用ARCGIS,两者很难互联互通。
二、北京市三规合一方法和路径建议
（一）关于规划管理机制
结合国内其他城市的实践探索，北京要提高规划管理和服务效率推进三规合一，规划管理机制改革首当其冲。建议将规划编制及实施监管职能整合在一个部门，统筹规划编制和实施监管。
具体路径是：将发改、国土两个部门的规划编制及实施监管职能并入规划部门，将规划部门原来的项目审批等职能按业务关联度拆分到发改、国土及建委等部门，由新规划部门统筹负责全市“三规”乃至“多规”的编制和批后实施监管，从源头上确�！叭妗钡男魍骋弧�
当然，机构改革涉及中央与地方事权、市级相关部门之间权益的博弈，短时间内很难实现，近期可由市政府主导建立由相关部门组成的“三规合一”领导小组，统筹负责“三规合一”协调推进。领导小组建议由市委相关主管领导任组长，各主管副市长为副组长，各相关委办局主要领导为成员。
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结合规划管理体制改革，很有必要对我市规划体系进行梳理重建。鉴于国家管理机制改革的难度较大，在我国目前“条块结合、上下对应”的管理体制下，完全消灭“三规”，只编一个规划在近期内是不现实的，建议在“三规”之上编制“总规”进行协调统筹，在“三规”之下编制“实施方案”推动规划落实，建立“总—分—总”的规划体系。
具体路径是：一是梳理整合三个规划的重点内容，并以之为主要内容编制一个统筹协调的综合性总体规划，“总规”的规划期限近期为5年，中期为10年，远期为15年，根据实际需要可展望到30年；二是对“三规”的编制流程、内容、方法上进行优化，便于与“总规”衔接；三是在“三规”之下，以乡镇为单位，综合“三规”的目标和要求编制具有操作性的规划实施方案，实施方案的规划期限与发展规划保持一致，具体还应落实到年度。
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在解决了规划管理机制及规划体系建设问题之后，为进一步提高管理和实施效率，还应对于规划编制实施的技术支撑进行协调一致。建议建立统一的基础数据对接标准，并搭建规划数据共享发布综合平台。
具体路径是：一是对“三规”编制的基础数据进行全面梳理，能统一的就统一，不能统一的制定对接标准，确保无缝衔接，相关数据统一由生产单位交由北京市信息资源管理中心管理和对外发布；二是由规划编制单位统一建立规划共享发布信息平台，平台与各审批部门的审批系统无缝衔接，保障项目审批的规划需求，建设规划信息的展示发布�？�，具体可分为主动公开及依申请公开两方面。优良的规划水平和高效的执行能力是一个现代化城市的重要体现，作为国家首都，在建设世界城市的道路上，开展规划管理体制机制创新改革是北京的必然选择，上海、广州、深圳、武汉、重庆等城市已经走出了探索的步伐，北京不能再踌躇不前了。当然，冰冻三尺非一日之寒，体制机制的改革绝不可能一蹴而就，笔者结合工作实际就“三规合一”的方法和路径进行了一些思考，以期为我市“三规合一”的研究和推动起到抛砖引玉之作用。限于水平和精力，内容必然存在疏漏和不足之处，请专家、领导批评指正。
