贵州省国土资源勘测规划研究院 周华
2015年，国土资源部专门印发了《关于印发农村土地征收?集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》(国土资发〔2015〕35号)，选取贵州等15个�。ㄊ校┛辜寰越ㄉ栌玫厝胧懈母�。其中提出“探索村庄内零星?分散的集体经营性建设用地入市途径?根据土地利用总体规划和土地整治规划，经试点地区上一级人民政府批准后，在确保建设用地不增加，耕地数量不减少?质量有提高的前提下，对村庄内零星?分散的集体经营性建设用地先复垦后，可按计划调整到本县(市?区)域范围内的产业集中区入市”?贵州省在改革工作中，基于这一思路提出“调整入市”的模式，简单说来，就是通过存量农村建设农地空间布局的优化，在建设用地总量不变的前提下实现空间布局和利用水平的优化提高，是低效建设用地存量较多与耕地资源�；ぱ沽洗笸贝嬖诘南质道Ь诚碌囊恢痔剿�，是提高土地资源节约集约利用效率，落实耕地�；ぶ贫鹊挠幸娉⑹�。笔者基于工作中的一些认知，从节约集约用地、切实�；じ亟嵌�，就“调整入市”提出几点思考?
一、以耕地保护为底线，以节约集约用地为目标，明晰“调整入市”方式
农村集体经营性建设用地改革的一个重要出发点，就是如何盘活目前大量存在的低效农村建设用地，特别是随着新型城镇化的不断演进，农村人口不断向城镇和乡镇转移集中，如何将人的流动与地的利用相挂钩成为今后我国较长一段时间土地管理面临的重大课题，“调整入市模式”的提出与试点就此应运而生。通过将农村存量建设用地的时空整合与人口、经济社会发展的布局需求相结合，做到“地随人走”、“地随需求走”，不仅可以有效的提升土地资源节约集约利用水平，提高土地资源的利用深度与广度，同时还因为利用水平的提高，减少经济社会发展对耕地的占用和冲击。通过“调整”的手段，既能发挥土地对宏观经济的调节作用，同时又可以有效激发土地资源潜在价值，实现土地资源有效利用、耕地资源有效保护、经济社会发展有效保障的“三保”目标。
因此，从�；じ�，节约集约用地看，集体经营性建设用地调整入市方式应按照以下步骤开展：首先，调整入市开展存量建设用地整治，确保耕地红线不突破；第二，将整治后形成的建设用地指标进入市场交易，通过有形的建设用地转化为无形的用地指标，增加建设用地保障能力流动性；第三，通过指标交易，将指标调整至需求地区，落地转化成为发展需要的建设用地。从运作模式看，调整入市类似于重庆地票，其交易可以参考地票运作模式，即可通过将整治验收合格后的面积形成票据化形式的用地指标，在农村资源公共交易平台通过招拍挂形式进行市场交易?这样就能实现农村土地盘活与优化配置，把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的经营性建设用地，通过指标化的形式，转移配置水平更高的区域?
二、积极应用已有经验，创新农村资源合理布局模式
人多地少是我国的根本国情，人口和经济社会发展又存在空间上高度集聚的特点，当前面临着城镇用地与农村建设用地同步扩张的压力，土地资源供给方式和供给能力进一步受到考验?在新型城镇化阶段，人口经济空间分布势必发生新的变化，农村零散?杂乱的建设用地布局也将向着规划合理?布局有序的方向迈进。如何落实土地资源供给侧结构性改革，激发存量建设用地潜力，实现土地资源供给由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升以及人口经济与资源环境的空间均衡，集体经营性建设用地调整入市是一个重要举措?
我国已经开展了多年的城乡建设用地增减挂钩试点工作（简称增减挂钩），在提升土地利用效率，保障耕地方面取得了一定经验与成效；而且其方式方法与调整入市类似，通过二者横向对比，可为调整入市提供经验借鉴。土地资源是地球表面上下一定空间及空间内附着于土地上的一切物质和权益所组成的综合体，包括了自然属性、法律属性和经济属性。增减挂钩与调整入市对土地的自然属性影响类似，而在法律属性和经济属性上存在一定差别。从自然属性上看，二者都是通过工程手段，开展存量建设用地和农用地优化配置的过程；从法律属性上看，增减挂钩是建设用地从集体所有转化为全民所有的过程，是城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少挂钩的过程，而调整入市是在同一个集体组织或是不同集体组织间调整建设用地的过程，土地利用效率的提升发生在农村内部；从经济属性看，二者最大区别在于增减挂钩的土地增值收益收归国有，而调整入市的增值收益则是更多是支持农村建设。总体来看，增减挂钩和调整入市都是土地资源优化配置的手段，二者在形式上类似，但其内涵和作用存在差别，调整入市更聚焦于农村土地利用效率提升；应充分借鉴增减挂钩经验成果，推动调整入市相关工作有序推进。
节约集约用地、切实�；じ�，必须提升建设用地有效供给，将供地与人口、经济社会发展、资本集聚等协调综合考虑。进一步剖析“调整入市模式”，其实质就是农村地区内部建设用地增减挂钩的过程，是土地资源基于农村人口、经济、资本等聚集而进一步合理优化配置的过程；是在农村地区内部先发地区与后发地区之间，中心村与零散村落间，交通发达村与偏远落后村之间形成建设用地优化配置的过程?对于贵州省这样一个90%为山区，贫困人口众多的省份而言，激发农村集体经营性建设用地价值，通过空间优化配置，释放集体土地的资产性价值，是化解用地矛盾的重要手段；并且“调整入市”更加注重农村内部各类资源的优化重组，是推动新农村建设，撬动农村产业集中?商业发展、人口集聚的新动力，可为“三农”问题解决提供新的途径?
三、探索土地管理新机制，通过“调整入市”节约集约用地，切实�；じ�
要做好农村集体经营性调整入市改革，确保“节约集约用地、切实�；じ亍蹦芄宦涞绞荡�，应从以下几个方面重点着手，进一步构建与完善相关制度框架：
第一是明确产权关系?根据思科定理：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优?换句话讲，一切市场行为及资源优化配置都是以明确的产权关系为基础，只有明确了农村各类土地的产权关系，才能构建成熟的城乡建设用地市场体系，激发各类用地价值，运用市场力量实现资源有效配置。因此，在调整入市试点过程中，首先就是要明确农村各类用地产权关系，奠定好“调整”的产权基础?
第二是完善权能结构?明确村集体经济组织界定范围和主体地位，在所有权基础上，赋予出让?入股?租赁?抵押等权能?通过充分释放建设用地权能，才能最大限度激活土地价值，引导土地利用效率提升，解决土地利用在发展与�；ど系牧侥牙Ь场�
第三是进一步完善规划体系，实现政府的引导和管控?现行规划用地分类中并没有农村集体经营性建设用地的概念，也缺乏相关规划内容与管制措施。因此要在改革试点中，进一步探索与提升经营性建设用地调整入市相配套的规划体系，实现政府对农村集体建设用地的有效管控，提升政府的宏观调控能力?特别地，由于农村土地相关规划的尚不完善，微观土地利用不确定性较大，因此在土地利用总体规划?城乡规划?镇村规划?土地整治规划等相关规划融合的前提下，在确保规划管制刚性的同时，探索规划执行过程的灵活性?进一步增强土地用途管制，在调整入市时，可以通过设立发展权交易的方式，将建设用地与耕地的利用统一起来，通过相同的交易对象打通保护与发展的屏障，实现规划管制与市场交易的衔接?充分运用“两只手”的作用，节约集约用地，切实�；じ�。
