北京丰台国土分局胡昊
土地资源是人类赖以生存的基础，是有限且不可再生的，一旦遭到破坏很难恢复利用，同时会造成巨大的社会经济损失。因此，节约集约利用土地资源，防止和坚决遏制违法违规用地行为的发生，对于保障经济社会发展和社会稳定具有十分重要的意义。
丰台区处于城乡结合部，在全市范围内属于面临资源需求刚性上升和资源供给刚性约束双重压力的典型区县。本文通过概括总结丰台区违法用地态势特点，分析违法用地行为的主要诱因，从而对遏制丰台区的违法违规用地行为提出一些意见和建议。
一、丰台区违法用地态势特点
丰台区地势西高东低，有低山、丘陵、台地、河谷、平原等各种地貌类型。根据最新的2013年土地变更调查数据，丰台区总面积458289.45亩，其中农用地116934.28亩，建设用地327885.76亩，未利用地13469.41亩。全区以建设用地为主导,但具有明显城市边缘区特点，土地利用结构不均衡，以永定河为界呈现“东城西乡”格局，城市用地、建设用地显著集中分布在河东地区，呈团块式布局，而在河西地区（长辛店镇和王佐镇）分布则较为分散。
图1 丰台区2013年土地利用现状比例图（单位：亩）
图2 丰台区2013年各地区土地利用现状对比图（单位：亩）
近年来，为贯彻落实市政府“违法用地违法建设零增长”的工作目标，全区加大了对违法用地的发现和查处力度，充分发挥了国土、城管、监察、规划、农业、乡镇村等部门的联合机制作用，努力遏制了全区违法用地的高发态势。但是，违法占用耕地比例依然居高不下，大面积违法用地行为仍时有发生，总体形势不容乐观。全区违法用地态势可以归结为以下几点：
（一）全区的违法用地表现形式主要分为六类：1.未取得任何手续占用土地；2.边报手续边占用土地；3.超过批准的数量占用土地；4.不按照批准的用途使用土地；5.在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物；6.在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物上，进行重建、扩建。
（二）从违法用地行为分布区域来看，土地违法案件数量与区域经济发展水平、土地开发潜力和基层群众性自治组织管理基础密切相关。经济发展水平越低，土地开发潜力越大，基层群众性自治组织管理基础越薄弱，土地违法案件数量越高。通过对2012-2014年规划及国土卫片监测发现、区拆违台账数据进行统计分析，总体来看违法用地行为主要集中分布在河西地区长辛店镇的东河沿村、太子峪村、辛庄村、大灰厂村和王佐镇的沙锅村、庄户村，为高发区域；河东地区的南苑村、槐房村、新宫村和高立庄村为中发区域；河东地区的东铁营村、大红门村和马家堡村为低发区域。三个区域的违法用地宗数和面积约占全区总量的95%以上。
图3 丰台区2012-2014年违法用地集中分布图
�。ㄈ┐游シㄓ玫刂魈謇纯�，受土地利用结构的影响，河东地区由于城市化进程较快，基本上为单位工程项目违法，违法用地宗数和面积约占地区总量90%以上；而河西地区由于经济较为落后，以个人违法为主，用于居住和生产经营，违法用地宗数和面积约占地区总量70%以上。
二、丰台区违法用地行为主要诱因
通过深入分析上述态势特点，可以得出全区违法用地行为的主要诱因：
�。ㄒ唬┩恋乩每占洳季植还缓侠�。全区农用地与建设用地界线混乱交错，既影响了土地集约利用效率的提高，也造成了建设容易占用农用地。
�。ǘ┮恍┫钅坑玫厥中彼�、报批程序复杂，用地单位因工程进度紧张，对土地往往未批先用或边报边用。
�。ㄈ┤某鞘谢探爰铀倨冢恋毓┬杳鼙冉贤怀�，由于土地违法成本低而收益高，一些用地单位和个人受经济利益驱动，漠视土地管理相关法律，违法违规占用土地进行建设，牟取暴利。
�。ㄋ模┪シㄓ玫夭鸪枇洗蟆Ｒ环矫�，近些年来，违法用地当事人的法律对抗意识不断增强，往往会针对拆违工作提起行政诉讼，而拆违工作尤其是强拆阶段又确实容易产生一些不合法合规的环节；另一方面，一些违法当事人利用地方政府维稳的心理，通过采取纠集众人到政府部门上访闹事或在网上发布不实信息、误导舆论导向等手段，来抵制拆违工作的顺利进行。
�。ㄎ澹┐寮迨粲谂┐逋恋毓芾碜钪苯拥闹魈�，但目前乡镇一级政府对村集体在土地管理上的失职、渎职甚至是带头违法行为并没有强有力的制约方式。
�。┤匦蔚厥聘丛�，土地违法行为发生地点较为分散和隐蔽，不易被监管部门全面和及时发现。
三、对遏制违法违规用地行为的建议
�。ㄒ唬┯呕恋乩貌季帧Ｒ皇且凑铡肮ひ迪蛟扒�、农民向城镇集中、居住向社区集中”的原则，采取土地置换、互换、征收等手段，优化城乡用地结构和布局，确保农用地特别是耕地尽量集中成片分布，便于监管部门对土地的�；ず凸芾�。二是要对建设项目的近期、中期、远期用地需求进行摸底调研，对一些单位的圈地占地意图及时进行疏导，盘活土地存量，促进建设项目的高效集约用地。三是要优化升级产业结构，促进区域经济协调发展，科学制定村镇基础设施的布局规划，调节好群众生计和土地�；さ拿芎统逋�。
�。ǘ┏┩ㄓ玫厣笈躺ǖ�。针对一些重点工程项目涉及多部门审查审批，用地手续繁琐、报批程序复杂的实际情况，可由市政府牵头，采取多部门主动服务、提前介入、现场联合办公、特事特办的方式，统一进行开工前期手续的审查办理；同时，对于一些重点工程项目和民生保障工程，可否适当允许边开工建设，边补办相关手续，确保重点工程项目和民生保障工程用地有依，动土有据。
（三）加强执法震慑力度。一是近年来，由于土地违法违规形势的严峻性，国家加重了对政府部门监管不到位的行政问责力度，但对违法当事人的处理仍然相对较轻，一些违法当事人铤而走险，重复违建，经政府部门多次执法仍然屡禁不止。因此，建议在大幅度提高违法用地行政处罚金额、降低土地违法刑事责任门槛的基础上，建立国土公安联席会议、优先出警和检查督导的执法联动机制。同时，在完善拆违相关政策程序，使之更加合法合规化的基础上，应在法律法规层面上加大对拆违部门的支撑力度，对因拆违而产生的行政败讼应不纳入绩效考核和行政问责的范围。二是应尽快出台和完善区域集体土地违法责任追究办法，明确和细化村集体对土地的监管责任；对于承租人在承租地上擅自改变租赁用途进行违法建设的情形，一经发现，立即责令村委会解除租赁合同收回出租土地。
�。ㄋ模┩平悠导嗫叵低辰ㄉ琛＝昀�，违法用地行为在形式上日趋多样性和复杂性，动态巡查和卫星监测越来越难以及时、全面地发现各类违法用地行为。远程视频监控系统作为一种高科技新型执法手段，既能克服动态巡查效率低、有盲区的问题,也能弥补卫星监测周期长、分辨率低的缺点。建议按照分级监控的原则，推进国土资源执法监察远程视频监控系统建设。在科学规划监控网点的有效视距半径和监控周长的基础上，可租用移动公司网络平台和设施线路，将监控信号传送到国土分局或各国土所的视频监控客户端，打造“24小时不下班的忠诚卫士”，实现对违法用地行为的早发现、早制止、早报告和早处理。
总之，遏制违法违规用地行为，既需要政府各部门的齐抓共管、通力协作，更需要全社会的大力支持和广泛参与。只要我们在国土资源管理工作手段上不断加以改革创新，不断适应新的工作要求，就能够有效防止和遏制辖区内的违法违规用地行为，大力推进我们为之奉献的土地事业健康有序地发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!
