多年来,我们投入大量的人力物力,对土地市场秩序、矿产资源管理秩序进行一轮又一轮的重复性治理整顿,却始终难以收到根本的治乱效果。这是为什么呢?在农村调研时,农民自发保护土地的做法对我有所启发,我认为可能也对国土资源管理制度建设有一定的启示。
在我的农村老家,土地改革时期将耕地、林地分给了各农户,赋予了农民土地所有权,农民成为了土地的“业主”。后来,农村合作社运动中将土地收归集体所有。再后来,改革开放实行家庭联产承包责任制,又把土地承包给农民经营。在这个长达50年的过程中,虽然政策制度几度变迁,但那里的农民始终有一条默认的潜在规则,即仍然强调主张自己对土改时期的“业主”权利(农民称之为“老业主”),即虽然土地现在实际上归其它农户经营,但“老业主”仍然不愿放弃自己对原有土地的监护权利(实际上是一种虚拟的权利)。在农户承包经营过程中,“老业主”主动义务地担当了土地合理利用和保护的监护人(尤其是耕地),对经营者对土地的撂荒、破坏和转用进行了相当程度有效的监督(给我的感觉,这种监督比之行政监督似乎更为有效。)。其实“老业主”这种虚拟的产权和对土地的监护行为得不到任何利益回报。农民仅仅是出于一种朴素的“守业思想”,出于对土地的一种深厚朴素的感情。他们甚至认为,如果哪天政府又重新承认自己对土地的“老业主”身份,土地的�；ぞ陀胱约旱睦婷芮邢喙亓�。
以上例子可以给我们以下重要启示:
1、产权制度是国土资源管理制度的核心。对这一点经济学上早就做了深刻的论述,著名的科斯定理经典地论述了产权明晰对于资源优化配置的至关重要的意义。从上面的例子可以看到,对私人来说即使是虚拟的产权可能也对资源配置具有重要意义,对公有主体来说,即便产权明晰也可能实现不了帕累托最优。我把前一种现象总结为“所有者明确,产权虚置,相对有效率”;把后一种情况总结为“所有者虚置,产权明确,相对无效率”。国土资源作为重要的自然资源,从总体上看,长期以来处于一种低效配置的状态,根源在于产权制度。对于国土资源、尤其是土地的产权制度安排在我国理论界好像一直是一个思想禁区,原因是大家认为在这一制度上是“非公即私”,而主流的意见认为在我国土地私有化的道路行不通。从现实来看,我们需要在制度创新上跳出“非公即私”的简单逻辑。如何通过制度创新,构建一种新的有效率的资源管理模式,应成为这次制度建设的重点。如探索土地、矿产等自然资源新的所有权模式,赋予农民等相关主体更多的权利,通过设立土地银行、土地股份等形式,由过去的单一所有权制向复合型的所有权结构转换,把国家所有、集体所有转换为国家和个人共有的产权结构。从而充分调动广大人民保护资源的积极性,避免“公用地悲剧”的产生。
2、充分相信群众、依靠群众,切实赋予人民权利、维护人民利益应该成为制度建设的出发点。这也是我们党和政府在长期革命和建设实践中总结的三大法宝之一。我们过去在制度建设中过分地强调公权力,强调政府意志,而对私权的�；は匀徊还弧Ｕ庋匀蝗菀仔纬晒ㄓ胨饺ǖ亩钥�,形成“上有政策、下有对策”的死循环,难以解开重复性的治理整顿的死结。个人认为,在整体管理制度体系设计中如何考虑行政相对人的利益,突出广大人民、突出农民在整个制度体系中的合理地位,坚持走群众路线,应该成为我们加强管理制度建设的一个重要考虑。
3、管理制度建设要考虑行政成本和交易成本。我们放弃离土地最近、最懂得珍惜土地的农民不依靠,却勉为其难地完全依靠行政体系,以至于虽然付出了高昂的行政成本,但却收效甚微,实在有舍本逐末、舍近求远之嫌。在维护土地市场秩序中,最有资格当行政监察员的,应该是亿万农民。而历史也证明,这是一条低成本、高效率的管理路径。
