权利的贫困是中国农村贫穷的主要原因,而农民权利的贫困主要对土地财产权利的贫困。其表现在:一是农民集体土地所有权的虚设和多元化;二是部分基层政府垄断的土地处分权的膨胀和随意性;三是农户实质享有的土地财产权的被剥夺。以上三点构成了农民土地财产权利削弱的因素。将农民的土地财产使用权利、处分权利和收益权利变成了虚名。这就是农民土地财产权利缺失与农民贫困化的因果关系,农民无权处分权土地财产权利,直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归,同时逐渐失去社会生存保障。为此,笔者建议应当实行征地规范化、土地市场化和产权多元化的改革。
1、征地规范化
政府必须以公告形式书面陈述需要征地的具体理由,并需要提出反证,说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时,政府机构必须举行公开听证会,农民可以在听证会上质疑政府的征地理由,并有权要求政府放弃征地行为,政府和农民互利性解决征地。政府机构对所征的农民土地要作财产评估,并向农民提交评估报告,提出补偿价格,而农民有权讨价还价,如果双方无法达成协议,政府可将案件送交法院处理。法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师,提出评估报告,并由法庭做出调解。如果双方仍然不能达成一致,法庭负责组成民事陪审团,确定合理的补偿价格,判决生效后,政府必须在30天内支付补偿金,并同时取得被征收的土地财产。但政府必须保留特殊时期的特权作用,如同在战争状态,自然地质灾害、洪水等情况下处分权。
应当提高县、市,基层乡、镇行政组织“依法办事,有法必依”的职业道德观,摆正“民贵官轻”的思想,不要“愚民”。很多地方基层行政人员办事对官负责,不对民负责的行为方式已经严重侵害了农民的合法权益。大家都知道土地的违法者大量是部分基层政府行为所造成的。但是目前宣传《土地管理法》只对民,不对官员“洗脑”,所以造就了大量的官员违法事件发生。例如浙江省富阳市只有63万人口,20年后也只有83人口,而城市总体规划范围达334.6平方公里,领导和专家们、人大代表都举手通过了。如按此规划实施的话,国土部门每年要征30万亩以上的土地才能保障城市发展需求,而10年后该市将减少25万亩耕地,显然这是不能实现的目标。
2、土地市场化
土地征用的规范化可以为土地市场化提供制度化环境,而推动和实施土地市场化则是落实农民土地财产权利的一大保障,中国的《土地承包法》允许农户自由流转土地的使用权和承包权为土地市场化提供了重要的制度安排,但是土地流转只是土地市场化的萌芽,离成熟的市场要求仍存在相当距离。征地市场化需要解决下列一些问题:
一是让农民对土地用途在符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划下自由选择。既然农民在法律上享有土地的使用、处分和收益等权利,就应当充分尊重农民对土地经营用途的自由选择,包括种什么、种不种、种多少、种多久。没有农民对土地用途的自由选择,土地市场化只能是“空中楼阁”,由于中国制度文化历史的原因农民处于天然的弱势,基层政府不能阻碍农民运用上述权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时,国家要通过法律法规加以制止和惩处,政府只管是否符合规划用地要求,其余全部让市场去操作。
二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市场的开放,目前中国土地交易基本上没有西方社会那种正规的市场条件,“一级市场”由国家控制,“二级市场”不许农民进入,农民在土地交易中始终处在被排斥和被剥夺的地位。土地是农民的命根子,是农民生存的最后一道防线,若部分基层政府长期、持续低价强制购买农民的土地,农村的稳定就无法保证,是否会出现新的一场农民运动,肯定会影响到政局的稳定。推动土地市场的开放和土地交易的自由,有助于减少政府、企业、村民自治组织的中间层层剥离,提升农民在土地市场中的主体地位,又能发展一批专业的地产经纪人队伍,可严格按照土地市场的专业规范推动农地的自由流转。
三是土地自由抵押。土地作为一种商品自由交易的前提是农民拥有抵押土地的权利,所以目前中国必须赋予农民土地的物权,允许农民用地的抵押,促使农民的土地使用 变成一种准商品。问题是目前农民需要贷款时能抵押的只是土地承包权而不是所有权,而银行允许土地承包权的抵押是一种很大的金融风险,这种承包权在现实中的不稳定更增加了银行的抵押风险。因此将农民的土地承包权演进为所有权是推动土地抵押的必要保证。
四是土地自由兼并。土地市场化必然导致土地的兼并,而农村土地只能通过市场化的兼并才能达到优化组织和规模经营。目前城市中的企业兼并天天有这方面消息,并由此必然导致企业所在的土地的大量兼并。为什么城市可以兼并,企业可以兼并,而农村土地就不可以兼并呢?目前农村的兼并权限于土地的承包权,其弊端在于承包权只有30年,而投资的收益不受承包年限的约束,30年后的资产增值谁来受益,如何计算?于是农村耕地私有化又是一个难以回避的难题,农村土地私有化能让农民积极参与国家参政议政权力,同时能保证耕地的不减少,更大的贡献是能控制农村人口的增加。目前的土地政策是只要生下一个人,集体中都要挤点给他(她),如果是土地私有化,是自己给,能否生存下去父母应该会考虑,自己会做出决策。
3、土地产权多元化
提倡价值中立的制度选择,不论制度形式的“好”与“坏”,只讲制度效能的高与低。土地产权多元化意味着农民有权选择任何一种制度形式,包括土地的人民公社制、集体所有制、家庭承包制、租赁合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制,在多元化的制度环境下,土地私有化或土地公社化的两极制度都应该成一种选项,但不应该是唯一一项的选项,基层政府不仅应该允许一些地区保留集体劳动的工资计酬制,也应该允许个别地区试验土地私有制,允许“左中右”不同体制的存在。
