2004年8月,十届全国人大常务委员会依《宪法》对《土地管理法》中征用概念改为“征收或征用”。2004年10月国务院颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,要求继续深化征地制度改革。同年底,国土资源部又发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《国土资源听证制度》。2005年中共中央一号文件再次明确,要完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法。以上事实说明,征地改革在不断推进和完善过程中。
一、改革征地补偿办法是征地制度改革的核心
农民的利益能不能维护好,影响着民主法制、公平正义、安定有序、团结友爱、人与自然和谐相处的和谐社会的是实现。现行《土地管理法》规定征地按原用途补偿,以耕地前三年的平均年产值为基础,按不同地类分别乘以不同倍数计算征地补偿费,同时规定征地补偿费最高不得高于前3年平均年产值的30倍。法律还规定征地不得降低被征地人员的原有生活水平。
我们知道,土地既是一种资源也是一种资产。于农民它是最基本的生产资料,也是最重要的生活保障。现行标准虽然对被征地人员作了适当补偿规定,但只是对农用地或者说生产资料属性的补偿,其社会保障属性没有顾及或者说补偿很少。农村集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,应当有利于农民富裕而不是让农民成为种田无地、就业无门、低保无处的“三无”农民,应当有利于缩小城乡差距而不是扩大差距。所以,要调整土地收入分配结构,就要给被征地集体组织和农民以公平合理的补偿。作为对生产资料的补偿,要使农民能够解决好目前的生活;作为对其社会保障功能的补偿,要将被征地农民纳入城镇居民社会保障体系之中,给被征地农民以“国民”待遇,被征地农民的养老保险由政府承担。同时将补偿收益应更多地偏向于被征地农民,实现充分补偿原则。
二、改革征地程序是征地制度改革的重要环节
程序是实现和谐之正义的手段,是制约行政权力、防止权力滥用的重要方式。我国现行法律对于土地征收程序的规定过于原则,缺乏可操作性。因此,需要制定和完善相关实施细则和地方性实施办法,规范土地征收征用的主体、对象、方式、范围、具体步骤等,完善土地征用程序。另外,要加强土地征收中的透明度,比如,已建立的土地征收听证制度,通过让土地所有人或其他权利人参与到土地征收中来,这既有利于提高农民的法律意识,又有利于加强土地征收过程中的监督。
实现征地的公开化,民主化,首先应在征地前应公告并征求被征地农村集体经济组织的意见,商谈征地补偿事宜,因而征地程序应包括:
1、增加“申请、审核、受理”程序。对照国家产业政策,土地利用总体规划和城市规划,严格执行,核实征地面积,然后委托征地机构实施统一征地。
2、增设征地补偿安置协商程序。具体包括核准权属、清点登记青苗及地上附着物,协商补偿标准和农民安置途径,召开各级各类会议,充分听取集体组织和农民的意见,健全征地补偿听证会制、签订征地补偿协议书等。
3、改变现行征地公告做法。增加预公告程序,即政府确定建设项目、征地面积和范围后,即发布征地预公告,告知被征地集体和农民,明确征地范围,种植期限,同时开展青苗及地上附着物的清点登记,协商补偿安置问题。
三、完善征地相关法律规定是征地改革的有效保障
法律保障应从立法、程序、事后三个环节加强保障,具体建议如下:
1、建立征地争议的司法起诉裁决制度
现行《中华人民共和国土地管理法》规定,征地争议由批准征用土地的人民政府裁决,一方面,由于批准征地及裁决征地争议系同一级政府(机构),难免有失公平;另一方面也容易使政府陷入征地纠纷,争议裁决的旷日持久战中。笔者设想建立征地争议的司法裁决机制。对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题,由司法机关按司法程序予以解决,尽可能减少政府对征地争议纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为,农民也可以向司法裁决机构寻求救济,申请国家赔偿,以切合�；ぷ约旱暮戏ㄈㄒ�。
2、加强行政行为的监督、设立土地回购制度
行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。笔者建议可通过加强网上办公,网上政务公开的方式,取得群众的监督,同时监督执法部门应采取严格监督的办法,适当可建立《征地监督管理办法》加以约束。
土地回购制度,是指当土地征收行为被撤销或征收目的落空时,被征地单位可以依法请求购回该幅土地的制度。按照我国现行相关法律的规定,被征土地一旦经由政府通过划拨、出让等方式把土地交给用地单位使用后,征地程序即告结束。从制度上而言,这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督,在实践中容易造成土地闲置现象的发生。因此,建立土地回购制度,作为征收的附属程序或补救程序,无疑是一种有效地对土地征收进行监督的机制,能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的持续性利用。
3、加强征地信访工作,完善信访条例
要重视人民群众来信来访工作,根据《信访条例》规定,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通。进一步完善和落实土地问题信访领导责任制;继续实行领导干部下访、信访包案、定期接待群众来访日等制度;严肃追究因信访工作失职、不力而引发群体性事件的第一责任人及相关责任人责任。
