一、改变征地制度中的激励机制,减少地方政府的寻租机会
可以说,征地过程的各利益群体中,农民是最为弱势的,因此需要相应的政策与法律的修订来保护他们的权利。同时,�；づ┟竦娜ɡ匾氖欠乐顾�(包括政府)对农民土地资产权利的侵犯。在不根本改变农村产权制度的前提下,通过保护农民权益办法缓解当前的矛盾冲突�？山械墓ぷ髦饕�:
1、稳定农民土地产权。2002的《土地承包法》是向这个方向迈进的一大步,但《土地承包法》生效以来,公众对农民所新拥有的权利了解有限,这些权利也没有得到有效�；�。因而切实实行《土地地承包法》具有重要意义,这不仅会通过提高农民的积极性来促进投资,提高生产力,提高农民收入,而且也是发展土地市场(出租市场与转让市场)的一个起点。这样就可以同时提高土地的价值,而且有助于发现市场价格,目前在我国,土地市价很难确定。
2、明确宣布土地被承包后村集体不可以再调整土地。在《土地承包法》中,土地承包权在30年的承包期内是不允许被重新调整的。作为例外情况,如在自然灾害等特殊情况下允许再调整土地承包权。我们认为,需要明确规定,土地征用是不属于这类允许再调整土地承包权的特殊情况。
3、具体界定国家可以征用土地的公共用途。
4、提高被征地农民的补偿标准。现在的《土地管理法》设定的补偿标准过低,没有体现30年土地承包权的合理价值。改变这种状态的一种方法是确定补偿标准最低限,而不是制定最高限。我们也希望更进一步地提高公共用途的征地补偿费,向市场价格的靠近。在我国部分有可能确定土地市场价格地区,建议尽快地建立相应机制。
5、要将更大比例的征地补偿费给农民�；谂┗�30年的承包权意味着绝大部分的价值属于农民,这接近完全私有产权。农民应该被授权享有绝大部分的补偿费,作为一个中间步骤,至少75%的补偿费应该归农民所有。
6、要赋予农民直接参与征地过程的权利。这对于获得农民对征地过程的了解与支持是非常重要的。许多案例表明,很多农民对补偿费了解非常有限。让农民更早、更直接地参与到征地谈判过程中,缓解目前社会不安定问题。
二、将政府的征地权限制在公共用途上
政府要完全退出非公共用途的土地农转非过程,不能参与私人建设的谈判过程。赞成周其仁教授提出的即便是有关公共用途时,只要谈判能够达成协议的,国家强制征地权也不要动用。
建议政府要完全退出私人用途的土地转移。首先要消除农村土地与城市土地的区别以及农地与建设用地的区别,以简化土地管理制度。其次要在所有私人用途的土地交易中,允许集体、农户、开发者直接谈判确定一个市场价格,决定何时何地将农地转化为非农用地。正如我们前面提出的,在实施这一步之前,必须先保护农户参与这个谈判过程的权利,以及获得绝大部分补偿的权利。在公共用途的征地补偿中,如果第一阶段没有做到以最终用途的市场价格为标准,在这一阶段,则应该向这个方向转变。
三、重新制定农村产权制度
给农民一束完整的权利非常重要。具体的步骤包括,延长土地使用权,明确使用权可以继续保留。其次是取消所有施加在农民土地转让上的限制。再次要引入农地的抵押权。这不仅对于农村的经济发展有重大作用,而且对土地市场的运行有重要意义。又次要规定土地的使用权或所有权完全可以继承。最后要建立一个统一的土地产权登记制度,使土地开发商或想得到土地的农民可以从中了解到土地的法律权利的归属。
以上三点建议可以认为是循序渐进的三个阶段。其中部分措施可以提前:首先,可以先让30年的承包权可以自由流转,这将会对农民的福利有很大改善。此外,如果存在自由流转,就可以产生土地的市场价格,公共用途中的征地补偿就可以参照这个市场价格来定。其次,可以试行改进土地的登记制度。租用土地时就可以通过登记记录下来。第三,土地继承权极为重要的,如果权利在原权利人死亡的时候就消失,显然其他人就不大愿意去买这样的权利�？梢栽谙衷诰凸娑�30年承包权是可以继承的,可以根据使用权人(农户)的意愿来继承。授权农民可以抵押现有的30年的使用权将会给农户带来重大的利益。一个好处是,如果他们需要去投资购设备,他们就可以通过抵押他30年的土地使用权来获得资金。另一个好处在于,这将进一步限制政府调整农地的权力与征地权力的滥用,因为这样不仅农户会反对,出借资金方也将反对这种权力的滥用。
