人类社会从狩猎文明走向农业文明开始,耕地在社会经济发展中一直具有重要的地位。农业文明时代,耕地无疑是经济发展的重要基础,而工业文明时代,耕地又为经济发展提供了重要的空间,世界上每个国家的工业化阶段都表现为耕地资源的减少的特点。尤其是人均耕地资源少的国家,工业化时期都面临耕地�；ず途梅⒄沟墓叵滴侍狻Ｔ谖蠢吹纳拿魇贝�,耕地又作为绿色空间而承担重要的生态功能。因此,耕地资源的合理利用与保护是社会经济发展中的重要问题。
1、影响耕地变化的因素
(1)资源禀赋。人均耕地资源多的国家,�；じ刈试吹难沽Ρ冉闲�,比如美国、加拿大、澳大利亚等。美国自1910-2000年的农用地(包括耕地和牧草地)规模一直保持在359百万英亩左右,耕地的变化是随世界粮食市场波动变化的。美国的耕地�；ふ咭彩且员；び胖逝┯玫匚诵�,�；どδ芪�。
(2)政治经济体制。不同政治体制下,政府对土地控制的力度不同,对耕地资源�；こ潭纫灿兴煌�。据统计,英国的千人的建设用地占用数量是德国的4倍。这一特点与两个国家的历史传统的有关,与德国的联邦体制设置,较多采用市场手段管理土地有关,而英国实行的是混合经济体制,政府在土地管理中占重要地位。
(3)经济发展规模。经济发展规模可以用GDP和人均GDP来表示。研究表明,人均GDP在1000美元到3000美元之间,经济处于快速发展时期,相应的建设占用耕地也处于高峰时期。
(4)经济发展阶段。经济发展阶段的一般可以用三次产业结构的变化、三次产业的劳动力分布以及城镇化水平来判断。就产业结构而言,第一产业下降到10%左右,并且工业的比重高于服务业,是进入工业化中期的标志。城市化水平而言,在工业化的初级、中级和高级三个阶段,城镇人口的比重分别为30%、60%和70%以上。统计表明,工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。不同国家在工业化阶段都经历了这个里程。比如日本在1960、1970和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷、53000公顷、13000公顷,而在1980年以后每年的减少量为15000公顷左右。表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。
2、我国社会经济发展趋势
选择上述影响耕地保护的主要因素,参考相关的研究成果,作出我国主要社会经济发展趋势判断如下:
(1)人口:根据国家人口和计划生育委员会的研究成果,2010年的人口为13.6亿,2020年为14.7亿人。
(2)经济发展规模:根据国务院发展研究中心的研究成果,按2004年的不变价格计算,2010年的GDP将超过2.6万多亿美元,人均1900美元左右;2020年的GDP将超过5万多亿美元,人均3500美元左右。
(3)经济发展阶段:基本实现工业化和显著提高城市化水平是我国全面建设小康社会的两个重要目标。未来15年我国处于工业化发展的中期阶段,重化工业仍然占主导地位;到2010年和2020年的三次产业的比例关系为:14:54:32和12:48:40。城市化水平分别为46%和55%�？梢钥闯�,“十一五”期间,工业增长是经济增长的主要方面,2010年以后,服务业的发展重新加快,成为经济增长的主要拉动力量。
(4)经济布局:经济结构转变必然带来资源的大量进口,伴随重化工业的发展,生产布局将有过去的集中在资源产地分布转变为在沿海尤其是港口地区分布。同时产业群的发展也会一定程度上影响产业的布局。从而对区域耕地保护政策产生影响。
3、我国未来耕地变化的总体态势
根据以上社会经济发展的总体趋势,判断我国未来耕地变化的宏观趋势如下:
(1)2005-2010年耕地减少较多�！笆濉逼诩涫枪ひ祷τ诩铀俜⒄故逼�,在原来土地集约利用水平不变的条件下,建设占用耕地的数量呈增加的趋势�；平烁恼咭驳贾铝烁氐募跎�。耕地占补平衡政策将使建设和灾毁减少耕地的数量有所弥补。生态退耕和农业结构调整同样会导致耕地数量的减少。
(2)2010-2020年减少数量变小。2010-2020年期间是服务业主要拉动经济的时期,土地要素的投入相对减少。产业建设占用耕地数量减少,但城市化仍处于快速发展时期,建设仍然要占用一定的耕地。如果生态退耕的规划到2010年基本完成,而农业结构调整减少耕地数量也会由于市场的不断完善而趋于稳定。如果补充耕地得到鼓励,耕地减少的数量将趋于减少。
(3)2020年以后耕地减少数量趋于平稳
2020年以后,工业化处于后期阶段,城市化当发展到70%以后将进入到逆城市化阶段,城市重建将得到重视,耕地作为绿色空间的功能将得到加强。建设占用减少耕地的数量将会趋于平稳。
4、耕地保护的对策
(1)建立系列调控机制,合理控制建设占用耕地规模。节约和集约利用建设用地是减少社会经济发展占用耕地唯一途径。为此需要从建设占用耕地的过程入手,求解控制建设占用的过程变量,建立调控的最终目标、中介目标、操作目标和政策工具在内的系列机制。主要以科技手段为基础,合理预测建设用地规模;以经济和法律手段为重点,有条件有步骤的扩大土地的市场化配置范围,严格界定公益性用途和经营性用途;以行政手段为保障,加强严格的土地管理制度建设。
(2)推进重点地区土地整理,提高耕地的农业综合生产能力。土地开发、整理、复垦和农业结构调整是耕地增加的四种途径。受耕地占补平衡政策的驱动,近年的后备耕地资源开发力度一直很大。按照全国土地开发整理规划(2000--2010),耕地开发的规模每年为110万亩,实际每年的开发规模为223万亩,考虑到环境的影响,宜采用有限开发的政策;土地复垦不仅成本高,而且复垦出来的土地多不适宜耕种,因此补充耕地的潜力有限;农业结构调整主要受市场的影响,具有不稳定性。为此,应以推进土地整理为主,提高土地质量,改善土地生态环境,提高耕地的农业综合生产能力。
(3)加强耕地�；さ闹贫却葱卵芯�。有关研究表明,在人均GDP1000美元倒3000美元的发展阶段,经济社会结构的变化最为活跃,技术变革和制度创新的重要性将明显上升。因此,未来的耕地�；ぜ忧恐贫炔忝娴拇葱卵芯坑肷杓�,包括产权制度、征地制度、土地供应制度、收益分配制度、登记制度、统计制度以及相配套的财政、金融和投资等制度。
(4)加强不同区域的耕地保护政策研究。统筹区域是科学发展观的重要方面,推进区域协调发展战略是未来20年我国社会经济发展面临的三大任务之一。国务院发展研究中心从利于国家区域政策制定与实施、国家宏观经济调控的角度,将全国划分为为四大板块(东部、中部、西部、东北部)和八大综合经济区。立足于公平和效率的目标,根据不同区域的人口-资源-环境-经济发展特点、区域协调关系制定相应的耕地保护政策非常必要。
