西北农林科技大学经济管理学院 南灵 王莹
一、当前城市化进程中土地利用存在的问题
1、征地范围过宽，规模过大，导致大量耕地被占用
目前，我国土地管理法规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而，公共利益的界定过于宽泛，反而成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽，规模过大，导致大量的耕地被占用的现象。另外，由于我国法律体系的不健全，对于农民是否拥有的土地的归属权、继承权、支配权等问题在法律上仍没有给出明确的解释和说明，并且种粮的经济效益低，许多农民淡化对土地的依赖。当他们听见政府要将耕地作为城市扩展建设，且给予他们相当的补偿和“农转非” 等待遇的条件，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。
2、城市土地利用粗放浪费严重
城市土地利用受利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响, 土地资源粗放浪费的现象很突出：一些地方片面追求经济增长指标, 为要政绩, 以牺牲耕地资源为代价, 盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划，违规设立各类开发区、经济园区、大学城，大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。目前，这种低效粗放扩张现象在各个地区都十分普遍。
3、城市土地利用结构不合理
由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因，我国城市土地利用结构不合理，土地利用效率低，党政军机关、大专院校、工业等一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。另外，我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大，城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由于城市工业用地比重大，许多工业企业占据了市区重要地段，造成土地资产的严重浪费：城市交通用地、绿化用地偏紧，造成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等现象。土地利用结构的不合理，直接关系到土地的集约利用效果。
二、当前我国城市化进程中耕地�；に媪俚睦Ь�
1、城市化水平的提高与耕地�；さ拿芗馊�
不管是城市化发展的那个时期，城市的扩张都以占用大量的耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径，其直接的后果就是耕地总量的减少。我国城市建设和发展占用耕地的比例较大。据统计，城市扩张占用耕地的比例一般在50%--80%，平均在70%，部分城市在90%。城市化进程是我国实现现代化的客观表现，是经济发展的必然趋势。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，为此而占用土地，甚至包括耕地，是不可避免的。由于我国耕地少，人口多的特殊国情，导致对耕地�；ぴ谖夜哂姓铰缘匚�。因此，无论在城市化进程的那个阶段，耕地�；び氤鞘谢教岣叩拿芏冀て诖嬖�。
2、地方政府对耕地�；さ南�
国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中，地方政府占据明显优势，特别是当地方政府和用地单位因为经济利益而紧密联系时，地方政府就占据了绝对优势。土地用于农业虽然具有重要的地位，单对经济的发展的带动作用却很微弱，在以GDP 作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下，显然是很难通过对农用土地的使用达到目标；地方政府为了实现领导任期间的目标，不顾环境资源承载力和经济条件，说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化，盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地�；こ窒奶鹊拿�，与严格执法的矛盾目前十分突出，地方政府在发展地方经济，上项目上往往只强调自身情况的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在资源利用上是急功近利的，甚至不惜违法。
3、在保持耕地动态平衡上困难重重
我国现行的耕地�；ぶ贫�，采取耕地占用动态平衡的制度，来确保我国的耕地总量不变,以对耕地实行特殊�；ぁ！锻恋毓芾矸ā饭娑�: 非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。应该说,我国实行耕地占补平衡制度,主要目的就是实现我国耕地总量动态平衡。然而,在现实中，由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好，土壤条件肥沃，单产较高的良田，而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远，生产条件差，土地贫瘠的地区。因此，目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补，占优补差，补偿耕地基金不到位等现象，导致我国耕地数量逐年减少,趋势有增无减。这充分表明：我国各级地方政府真正做到保持耕地总量动态平衡的任务将十分艰巨。
三、当前城市化进程中加强耕地�；さ亩圆�
1、树立“�；じ赜氤鞘谢鞣⒄埂钡目蒲У姆⒄构�
地方政府应切实贯彻落实科学发展观，特别是要树立科学的政绩观，从地区实际出发，合理确定区域城镇化发展速度，要严格控制城镇用地盲目扩张。促进城市化健康发展的重要保证是树立集约用地、科学用地、规划用地的科学发展观，以此来协调城市化和耕地�；ぶ涞墓叵怠Ｎ颐且岢衷诒；ぶ蟹⒄�，以发展促�；ぃ钩鞘谢嬲欣谑迪旨加玫�。既不能不顾当前经济建设的合理要求，单纯地为了�；じ囟；じ�；也不能只考虑城市化的发展，而忽视�；じ�。坚持“一要吃饭，二要建设”，树立�；じ睾统鞘谢鞣⒄沟墓勰�。
2、强化政府对耕地�；さ脑鹑�，规范政府行为
现实中耕地随意被占用、建设无序等行为的发生，既有政府管理不力的原因，又有政府行为不规范的因素，同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低，如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全，就必须强化政府的农地�；ぷ饔茫烧细窨刂婆┑刈ㄉ栌玫氐氖�。要从征地和供地两个口规范政府行为，改变目前一些地方政府从本地区利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，就要严格规定各级政府的征地权，杜绝各级政府以公共利益为口号滥用征用权，同时提高征地成本，保障被征地农民的合法权益；规范政府的供地行为要求各级政府要严把土地的供应阀门，完善土地的有偿使用制度，严格执行招，拍，挂，增强土地出让的透明度，减少土地出让中的出租，寻租行为。
3、节约和集约利用城镇土地
基于我国国情和目前经济发展阶段，城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路，实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵，提高环境质量，提高土地利用的集约度和利用效率，形成“优惠挖潜” 和“高价外延”的政策机制，促进旧城改造，有序的推动城市化进程，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力；并在�；じ睾徒谠加玫氐那疤嵯�，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，这样才能科学合理地控制城市用地的规模，提高土地利用效率；加强土地整理，对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率的土地，用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发，通过控制存量建设用地，对可盘活的城市建设用地进行储备，积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。
4、完善占用耕地补偿制度，建立土地开发整理新机制
省人民政府必须进一步明确责任，负责本行政区内的耕地占补平衡，通过土地开发，整理复恳落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系，耕地质量评价，耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系，推动土地开发整理产业化。严格土地开发，整理的的项目管理，建立从事土地开发，整理的专门机构，采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面，多渠道筹集资金，按照谁投资，谁经营，谁受益的原则，充分利用优惠的税费政策调动各方面开展土地开发整理工作的积极性，确保各地区耕地占补平衡。
