西南大学资源环境学院 丁恩俊 谢德体
构建社会主义和谐社会，重点和难点在农村。在目前我国经济发展阶段中，讨论和谐社会一般是从利益分配，解决贫富差距入手。土地，尤其是农村土地，作为农业生产的载体，“三农”问题的根基，是农民的温饱线、养老田、安心土和命根子，是全面建设小康社会的基石，是经济发展和社会稳定的基础，但是发展、稳定并不意味着达到了和谐，农村社会的和谐体现在经济、生态、社会三个方面的有机统一，体现在农民富裕、农村安定、农业发展，如何通过对有限的土地资源充分利用，让这个特殊的资本发挥最大的效益，达到实现和谐农村社会的目标，具有重要的现实意义和理论价值。规划作为建设的先导和管理的基础，制定并实施科学合理的土地利用规划，才能使土地利用优化配置，才能使生产力的布局合理，从而使土地充分发挥集约效益和整合效应。目前，土地利用规划作为实施土地用途管制的基本依据和主要手段，在引导和控制城乡建设集约合理用地、�；じ亍⒐娣锻恋乜⒄�、�；ど肪车确矫婢哂忻飨缘淖饔�。构建农村和谐社会是一个复杂的系统工程，在该过程中，农村土地利用规划所涉及到的政治、文化、经济、生态等，都是和谐社会中不可缺少的部分，但目前土地利用规划处于何种地位，能够发挥哪些作用、面临哪些问题、应当坚持哪些原则、需要重点做好哪些工作等，研究甚少，值得深思？
一、当前农村土地利用中存在的主要问题
首先是土地利用规划滞后。土地利用规划有利于协调部门间、区域间用地矛盾，有助于优化土地利用结构，但由于规划滞后，导致用地意识淡薄，往往是“规划规划、墙上挂挂、图上画画，不如领导一句话”，当地政府为了地方利益，往往擅自更改规划，随意改变土地用途，将大量耕地征用发展房地产或工业，随意、不合理、违法用地严重，这也导致大量三无农民，成为威胁农村和谐社会建设的一种不安定因素。其次是农村土地产权不明确，土地市场管理制度不健全。由于农村集体、国有土地相互交叉，产权主体模糊，造成土地收益分配不公，特别是本来就是弱势群体的农民利益得不到保障的现象普遍存在。土地征用、出让和转让过程中，行政干预过多，随意减免出让金等土地税费致使资金流失严重。这些都导致了大量“种地无地、上班无岗、低保无门”（简称“三无”）农民的出现，而农民失去了赖以生存的土地之后，其就业和社会保障问题就愈发突出，从而由征地引发农村群体性事件也日益严重，这不仅不利于社会主义新农村建设和农村经济的可持续发展，而且不利于构建农村和谐社会。
二、土地利用规划的重点工作
农民富裕、农村安定、农业发展，需要土地资源作保障，因此在构建和谐农村社会过程中，应针对出现的问题，依托土地利用规划，做好“土地”这篇文章。在农村地区进行土地利用规划，要认识到土地利用规划不是简单的线性规划模型，而是一种循环规划过程，为此必须做到“七个必须”：土地利用规划方法必须创新，必须结合农村这个包括自然、生态、社会、政治、经济、文化的大系统出发进行科学规划，对此可采用信息技术、空间概念等理念和方法；土地利用规划必须与可持续发展相结合，并进行区域资源环境承载能力评价，要崇尚自然规律，实现人与自然的和谐，保护农业生态环境、最大限度地合理利用资源；必须与农村产业结构调整相结合，构建优势产业区域布局，进而在合理开发利用农业资源的同时实现农民增收创富；必须加强科学规划，节约用地，搞好农村基础设施建设，只有这样才能提高农民生活质量，促进农村社会进步；必须合理使用土地，科学规划小城镇建设，从而使得农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，减少农村不安定因素；必须充分发挥公众在土地利用规划中的全过程参与作用。公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的地参与社会活动。作为西方现代规划的一条基本原则，公众参与源于20 世纪40 年代，在国际社会中，随着“以人为本的发展思想”及发展过程中必须保持“公平、机会平等和参与” 意识的深化，各发达国家开始推行公众参与的思想和理念；20 世纪70 年代，公众参与理论在发展中国家以发展项目形式得以推广和运用。土地利用规划要兼顾各方利益，只有公众参与规划编制和实施，才能使政府在土地利用规划的编制、审批、实施等决策过程中尽可能地兼顾各方利益，特别是能够充分考虑土地利用规划对生态环境、居民生活质量改善等方面的影响，监督规划实施部门采取有效措施来防止土地生态环境受到侵害；使规划方案被公众充分认可，提高规划的综合效益，进而为构建和谐农村社会做贡献。另外应必须完善相关政策，如农用地承包转包政策、农地评估、土地流转收益分配、农村集体土地抵押以及农村土地补偿制度等，以保证农村现代化建设和农村和谐社会构建顺利开展。
