西安交通大学公共管理学院 杨东朗 吴正安
一、农村劳动力转移与耕地�；さ拿芄叵�
1、城镇化建设和发展需要一定土地做保障
据《2001—2002 年中国城市发展报告》预测，到2050 年，中国城镇化率将达到75%以上。在未来的近50 年中，有约5.5 亿农村剩余劳动力(假定2050 年人口稳定在13 亿)进城，变为城镇人口。城镇化意味着更多新兴城市的崛起，农村人口将进一步减少，将有更多的人居住在城镇。增加的城镇人口对住房、公共设施和环境等一系列的需求也相应增加，同时现有城市居民消费水平的提高和新增城市建设都将直接带动城市建设用地需求，随之而来的城镇用地压力无论是从规�；故橇Χ壬隙冀飨猿衷谒�。土地是城市的依托，城镇化必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100 平方米计算，增加5.5 亿城市人口，约需要土地5.5 万平方公里。
2、农村劳动力转移造成的耕地浪费
国家统计局农调总队对全国31 个省区市的6.8 万个农村住户和 7100 个行政村进行的抽样调查显示，东部地区是外出务工劳动力的主要输入地，粮食主产区是主要输出地。69.9％的农村外出务工劳动力在东部地区从业，65.8％的农村外出务工劳动力来自粮食主产区。而农村外出务工劳动力中，40 岁以下的青壮年劳动力占85.9％，其中 25 岁以下的占47.3％。
我国是世界上第三大的国家，但目前，中国人均耕地不足1.43? 亩，仅为世界人均数量的42.7%。然而由于目前我国农村劳动力转移具有盲目性和集体无意识性，且以青壮年劳动力为主，致使劳动力转移过快，部分地区出现劳动力转移过多、农村劳动力不足等，造成了我国耕地资源利用利用不足的浪费现象。而造成浪费又分为不同的方面，其主要的表现形式如下：
(1)劳动力不足造成土地撂荒。造成土地撂荒的原因主要有：一是种地不纳税，导致一部分农民对土地不珍惜，对一些偏远贫脊、种地效益低的土地不愿耕种。二是受物价整体波动影响，现在种地所需的化肥、地膜、籽种、农药等农资价格大幅度上涨，使种地成本加大，种地效益较低，农民觉得无利可图。三是农民特别年轻劳力进城务工增多，留守农村主要以老人、妇女、小孩居多，劳动能力差，使一些土地被迫闲置。
�。�2）劳动力不足造成大量土地的薄种薄收。由于人手少，有一部分农户请人种，另一部分农户只种田，将土地无偿送人耕种。由于劳动力的力不足，留守劳动力的精力有限，留守劳动力人均耕地相对过大，自然会造成耕种质量的下降；对于留守劳动力来说，由于耕地面积的增大，收获数量比较有保障，降低了劳动力积极对每亩耕地的精耕细种；同时，对于留守劳动力来说，很多耕地是租来的，这也是他们没有细心耕种的动力的原因。因此，农村存在大量的土地薄种薄收，造成了土地利用效率的低下，造成了很大的土地浪费。
（3）土地施肥不足。我国农村大部分使用的是农家肥，但是由于农村劳动力的流失，特别是大量的农民工外出务工后，大大减少了农家肥的制造，减少了农家肥的来源，而对代耕户来说，由于其经济实力的限制和人手不足，即便是化肥也满足不了农作物的需要。
（4）出租土地的短期种植行为。农村劳动力转移后留下来的耕地主要以出租方式处理，以江西省为例，外出务工后将家里的天出租给别人种的占到45%。在出租给别人种中大部分是租给本村或自己的亲戚朋友等熟悉人耕种，一般采取的方式是按成分粮的方式让承租人进行耕种，而且大多不会签订合同。加上大多外出务工劳动力在外时间长短不定，存在随时回家等不确定因素，因此，耕地出租和承租之间的关系很不稳定。这造成承租人利用耕地的短视行为（只考虑短期利益，不求长期发展的行为）。这种短视行为只顾眼前利益，耕作较为粗放，与此并存的问题是，由于大量使用化肥和污染等原因，现有耕地的质量在逐年下降，降低了土地的综合生产能力。
�。�5）对遭受破坏的土地缺乏及时整理。最近几年我国自然灾害不断发生，其中洪涝等自然灾害难免会对土地造成破坏。为此国家每年都投入相当多的财政支助，但是，由于农村劳动力的不足，留守劳动力对遭破坏的土地无力给与恢复，或者是因为不是自己的土地，代耕户没有积极性对他人土地进行恢复。使被破坏耕地没有得到及时的复垦和恢复，而这种破坏耕地会被以后的灾害造成更严重，甚至是永久性的破坏。
�。�6）对土地收益的期望减少，也一定程度地影响土地耕种的积极性。“打工挣钱才是正事，种田打谷只要够吃就行了”，很多农民因为对农业生产不报希望，因此把土地当成了“不值钱的东西”。农民对土地收益期望的不足无形也会降低土地的利用效率，浪费土地资源。自从家庭联产承包责任制以来，农民“吃饭问题”已基本解决，再加上农民工进城人数的增多，留在农村的农民的“吃饭问题”更是不成问题，耕种粗糙些也能够吃饱饭，这样，农民缺少了精耕细种的动力。
形成“种粮不挣钱”的思想的另一个原因在于，农村粮食向城市的转移跟不上农村劳动力的转移。由于农业税的取消，现今农村粮食的转移主要靠市场的收购，但是目前来看，农村粮食收购多数规模不大，且具有不稳定性。农村地区的粮食市场是严重的供大于求的市场，这既不利于粮食价格的稳定、提高，也不利于刺激农民耕种粮食的积极性，降低了农民对土地收益期望，降低了土地的利用效率。
�。�7）留守劳动力其他方面负担过重，降低了土地耕种的效率。尽管当前农村基础设施有所改善，但生产条件和生产手段还有待改进，尤其是贫困山区县，大多数村交通不便，土地贫瘠，坡耕地面积多，劳动强度大，较高素质劳动力的外出，加重了滞留劳动力负担。农村劳动力平均年龄46 岁，60 岁以上的仍从事重体力劳动的现象极为普遍，外出务工人员一年甚至几年也不回家一次（特别是省外务工人员），有的会寄钱回家，也有不少的不仅分文未寄还让家里给他寄。现在大部分的农村养老仍为传统的家庭养老，青壮力劳动力的外出不仅给老人们留下了繁重的体力劳动，还留下了精神上的孤独，特别是身体有病的老人更是如此。
二、农村劳动力转移，从长期看，有利于耕地�；�
1、农村劳动力转移有助于城镇化发展
�。�1）农村劳动力是农业人口向城市非农业人口转变的主要组成部分。据统计，我国目前有农民工1.2 亿多人，预计“十一五”期间农民进城务工人数将达1.8 亿以上。在每年新增的1000 万左右的农民工中，将有一部分人会长期留在城镇谋生，并逐步转变为“准城镇人口”，组成农村人口向城镇人口转变的重要一部分。
�。�2）农村劳动力转移为农村人口转变提供社会经济基础。在农村劳动力转移初期，进城务工人员并不彻底断绝与农村的联系，绝大部分只是将进城务工作为增加家庭经济收入的一种途径，自己本身还是需要来自农村老家的物质和精神上的支持。但是，经过刚进入城市时的痛苦磨练后，进城务工人员将慢慢适应城市生活，增加了在城市生活的信心，同时也增加了经济基础，这样为进城务工人员逐渐转变为 “准城镇人口”提供必要的心理准备和经济基础。
2、城镇化的发展，从长期看，有利于耕地保护
�。�1）城市是集约化的空间组织形式，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。虽然城镇化过程中城镇人口的增加必然要占用相应的居住用地、交通用地，但在既定的人口总量条件下，乡村人口的人均占地面积大于城镇人口，人口城镇化不仅不会占用更多的土地，还会节约土地。随着城市化的发展，城市土地利用方式还会由粗放式逐步转变为集约式。这与农村人均用地相比较，城市土地集约度较高。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地就越少，这是地价发挥调节作用所致。很明显，城市单位土地面积人口承载量远高于农村，虽然随着时间的推移，两者都呈上升趋势，但农村单位土地面积人口承载基数大，并且增长更快。
（2）城镇化能释放一定量的农村宅基地和非农用地等农村土地。只要及时将这些释放出的土地进行合理的土地整理，释放的土地转化为耕地，就会缓解耕地压力。
�。�3）农村劳动力转移将使我国目前的农业人口大量减少，有助于农业规模经营的发展及农业生产力的提高。目前，中国人均耕地不足 1.43?亩，仅为世界人均数量的42.7%。除东北三省和内蒙古东部地区粮食生产规模较大外，广大中部和南方农区，农户平均生产规模只有几亩或十几亩，超过1 公顷的寥寥无几。在未来的近50 年中，有约 5.5 亿农村剩余劳动力将转向城镇变为城镇人口，在假定农村人口总量变化不大的前提下，从事农业人口大量减少，将会使农户平均生产规模大大提高。
三、解决农村劳动力转移与耕地保护之间矛盾的途径
1、政府部门对农村劳动力转移进行合理的疏通和引导
我国是人多地少的国家，耕地保有量、国家粮食产量关系到全国人民吃饭问题和国家的粮食安全问题；而农民进城务工人员看重的是进城务工增加经济收入，再加上进城务工人员具有很大的连带效应，形成了农村劳动力的过量转移。因此，政府应对进城务工人员进行疏通和引导，形成进城务工逐步地、有序地进行，不致于对农村农业生产造成过大影响。
2、加强耕地�；ず土甘成Ｕ洗胧�
一方面要加强耕地�；ぶ匾缘男乐古┐宓厍崤�、厌农思想，加强农民耕地�；ひ馐叮钩鱿峙┐謇投俏窆ち袒母氐南窒�，另一方面要对留守农村进行耕地种植和粮食生产的农户进行补助和支持，在部分地区实行耕种补贴制度，对粮食生产积极农户进行表彰和嘉奖，提高农村耕地�；ず土甘成幕浴�
3、实行耕地租赁和流转的规范化，保障耕地有效利用
目前农村劳动力转移后留下的耕地多数以口头出租、甚至无偿借用等方式出租，形成了双方权利责任不规范等现象，土地使用人对土地利用缺乏积极性，降低了农村土地的有效利用。为此，地方政府应当提出相应的政策措施，使农村土地租赁等让渡使用行为规范化，明确双方的权利义务关系，增强土地使用人的耕地保护意识，提高土地使用人有效利用土地的积极性。
4、大力推进农业现代化技术，提高农业生产效率
积极推广现有农业生产机器设备，加强研究先进技术，特别是针对我国部分地区农业规�；讯冉洗蟮牡厍�，具体研发实用性强的农业生产设备，提高农业生产力，提高我国农业从业人员人均供养人数，保证农村人口转变后释放出来的耕地能有效利用。
5、刺激和引导农村粮食转移
客观来说，农村劳动力单位消耗粮食量较大，然而目前农村粮食转移跟不是农村劳动力的转移。这一方面使城市地区和沿海地区粮食供应的紧张，价格的上涨，另一方面，粮食在农村供大于求，价格偏低，这降低农民对土地收益期望，无形中降低了农村土地的利用效率。如果能加强和引导农村粮食的转移，不仅避免城市粮价的波动，更重要的在于提高农民的收益，刺激粮食的生产和耕地的有效利用。
6、选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度
当前我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。国外的耕地�；び氤鞘谢⒄够ザ睦肪楦嫠呶颐�，城市化与耕地不仅仅是简单的占用与被占用的关系。其中的关键在于要选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度。城市化滞后或超前于工业化对耕地的利用都是不集约的。在保持城市化与工业化同步发展的同时，应结合城镇发展及时合理调整村镇结构，突出中心镇、中心村，避免零散布局，同时加大土地整理的力度，有效�；ず驮黾痈孛婊Ｊ率抵っ�，只要选择了合适的城市化发展道路和进程，就能够充分发挥城市化集约用地的优势，从而直接减少耕地占用，有利于耕地�；�。
