重庆市地产集团发展研究部 张永超
一、建议通过立法明确土地征收“公共利益需要”的定义和范围
“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962 年《土地征用法》第2 条规定：公益事业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使用。所谓公益事业是指有关国防、军事建设事业；铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：国防设施；交通事业；公共事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；教育、学术及慈善事业；国营事业；其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
我国大陆现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地征收立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益” 应在法律上作出具体界定。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地流转市场来解决。
二、采用市场化手段建立合理的土地征收补偿标准
世界各国和地区征收补偿的范围和标准并不完全相同。在德国，征收补偿的范围包括：土地和其他标的物的权利损失、营业损失以及征收标的物上的一切附带损失。补偿的标准是：土地和其他标的物的权利损失补偿的标准，为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值。营业损失的补偿标准，为在其他土地上投资可获得的同等受益。征收标的物上的一切附带损失的补偿标准，未见有明确规定。在日本，征收补偿的范围包括：土地地价、残余地损失、地上物价值、迁移费、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失。补偿的标准：土地地价的补偿标准，为征收时的正常市价，其计算公式为，征收时的正常市价=确定征收时邻近同类的土地交易价格所确定的相当价格*确定征收至实际征收之间物价指数的变动。残余地补偿标准，为残余地须新建、增建或改进通路、沟渠、围墙、栅栏及其他构造、或须修缮、填土、挖土等所需的费用。地上物补偿的标准为，邻近同等交易对象的相当价格。第四，迁移费补偿、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的补偿和其他损失未有明确的标准。在美国，征收补偿的范围包括：土地所有者的财产损失以及因征收而导致的邻近土地经营者的损失。土地所有者的财产损失补偿标准为，财产的现有价值和该财产未来盈利的折扣价格。补偿数额依他们各自的所有权来确定。在我国台湾地区，征收补偿的范围包括：地价补偿、佃农补偿、土地改良物补偿、迁移费补偿、营业损失补偿及接连地补偿等。补偿的标准：（1）地价补偿。最新的规定是 2000 年“土地征收条例”第30 条的规定。该条规定：“被征收之土地，应按照征收的当期之公告土地现价，补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地，应按毗邻非公共设施保留地之平均公告土地现价，补偿其地价。前项征收补偿地价，必要时得加成补偿；其加成补偿成数，由直辖市或县（市）主管机关比照一般正常交易价格，提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值评定之�！保�2）土地改良物补偿。根据“土地征收条例”第31 条的规定，土地改良物补偿以“估定价值” 为标准，但是，对于估价基准，则因改良物是“建筑改良物”还是“农作改良物”而有不同。对于“建筑改良物”实行“重建价格”标准；对于“农作改良物” 实行“法定统一价值”标准。（3）其他补偿，依 “土地法”的规定办理。
从世界各国和地区立法来看，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。我国建设社会主义市场经济，对土地征收的补偿标准也应当通过市场方式确定，而不应当通过行政手段来确定。具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以评估方法确定补偿标准。为了切实�；づ┟窭�，为了建立我国完善的土地市场，征地补偿应当以土地的市场价格为依据，实行合理补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。
三、完善土地征收程序
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国的先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。
1、改革土地管理体制。体制是制度的保障，我国目前土地管理实行省级以下垂直管理，起到了一定的规范管理作用，但滥用耕地、侵害被征地农民利益现象仍然时有发生，分析根源是体制问题。笔者认为，应当根据土地的资源属性和资产属性分开进行管理。土地的资源属性主要是耕地�；ぁ⑼恋乩霉婊芾�、土地征收审批、土地执法监察、土地管理政策法规制定等可以由土地行政主管部门管理，实行国务院土地行政主管部门垂直管理；土地的资产属性主要是土地的招标、拍卖、挂牌出让、土地储备整治、实施征地拆迁补偿安置等可以由土地资产运作管理机构管理，实行市、县人民政府土地资产运作机构进行资产运作管理，国有资产监督管理机构负责监督管理，土地行政主管部门负责业务审批管理。
2、土地征收程序设定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由土地资产运作机构向市、县人民政府土地行政主管部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。市、县人民政府土地行政主管部门应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由仲裁机构或法院进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中，从而保障其合法权益。接着，由市、县人民政府土地行政主管部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行初步审查；初步审查合格后报送省级人民政府土地行政主管部门重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，市、县人民政府土地行政主管部门必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。土地征收公告发布后三个月内土地资产运作机构根据与被征地者签订的协议或仲裁机构、人民法院的生效判决裁决实施征地。
