河南省地质博物馆 韩亚峰
征地制度改革的基本原则是指贯穿于征地制度体系建设中的根本指导思想，是对征地实践和制度进行科学分析的理论依据和基础价值标准，是改革征地制度和制定征地政策的出发点和立足点，是从宏观上克服法律局限性的有力工具。河南省征地制度的完善和建构应当遵循以下四个原则：
一、历史性和发展性相结合原则
所谓历史性和发展性相结合原则，是指河南省征地制度的改革与建构必须立足于河南省政治经济社会发展的历史现实和发展趋势，实现历史时空的完美对接。具体而言包括六个方面的含义：第一，必须认真总结河南省征地制度及其实践的历史经验和教训。我们不应当津津乐道或沉迷于局部的、短暂的成功，而应当以超脱的精神、长距离大范围的眼光来审视我们现有的征地制度和整个制度环境，以为我们寻求与我国基本经济制度完美结合的制度模式找到牢固的支撑点。第二，征地补偿安置问题要放在一定的历史阶段去考察。解决征地补偿安置问题应当在对河南省特定历史阶段的人口、资源状况准确把握和科学预测的基础上，综合平衡，确定征地的规模，设定安置补偿的标准与方式。第三，制度和政策的设计应当具有历史的层次性。河南各地经济发展不平衡，不同地区应当根据其具体的历史环境和现实条件制定符合地区实际的实施方案。第四，补偿安置问题的解决应当具有历史彻底性。一个时期的问题不能久拖不决，不能给后一阶段的发展留下沉重的负担和高昂的成本。第五，必须认识到征地补偿安置问题的实质是河南省在工业化、城市化的特定历史阶段，解决农村、农业、农民问题的方案设计和路径选择问题。我们要解决的是工业化、城市化的加速发展与传统农业占主体地位的现实如何对接的问题。第六，政策的制定和设计必须站在历史的高度。我们不仅仅要立足于现实的需要，更应该着眼于未来的持续发展。我们要解决的是一个历史性问题。
二、公平与效率相均衡原则
所谓公平与效率相均衡原则，是指河南省征地制度的设计必须考虑土地资源配置的政治经济社会效益，综合平衡国家、集体或企业、个人之间利益关系的原则。具体而言有五个层面的含义：
一是坚持社会利益高于个体利益，全局利益高于局部利益，维护社会整体的协调发展。工业化、城市化、市场化和经济一体化是我们这个社会发展的必然趋势。实践证明，这一过程推动了国家经济社会文化的整体繁荣，给全社会成员带来了福祉。没有改革开放以来工业化、城市化、市场化和经济一体化的快速发展，河南省不可能提前取消延续几千年的皇粮国税。
二是正确认识共享改革成果的含义。坚持从大社会，而不是单单从征地人、用地人、具体的被征地人的角度狭隘地界定“共享改革成果”；如何“共享改革成果”应当根据社会公平和效率的平衡,安排征地、补偿、安置过程中的利益关系。
三是理性对待房地产开发商及其它用地单位的巨额经济收益问题。房地产开发商及其它企业的运转，实质上是社会资本在市场经济条件下的一种运作方式，追求巨额利润、扩大资本积累是资本的本质属性。河南省工业化和城市化水平相对较低，特别是县一级城镇旧城改造和城乡一体化建设的历史任务非常艰巨，河南省锻造和培育众多具有强大经济和专业技术实力的品牌土地开发企业任务依然很重，必须继续推动土地开发企业的持续健康发展，为未来河南全省城市化工业化水平的升级奠定强大的经济基础。
四是理性分析特定历史条件下通过政府控制土地一级市场所获得的巨大财政收益问题。土地收益已经成为中央和地方政府重要的财政来源，这是80 年代以来我国土地使用权制度改革的伟大成果，必须继续壮大政府的财政实力，增强政府转移支付和宏观调控能力。在国家财税制度尚不完备的特定历史阶段，我们应当毫不动摇地坚持这一制度。同时也应当对这一收益再分配的合理性做出宣传、说明和进一步的规范，以消弭社会公众和学术界对这一制度批评所造成的社会心理失衡。我们尊重专家学者和社会公众对现行制度或政策的批评，并吸收其合理化建议，但应当避免当下学界政府和社会二元对立思维模式的干扰。
五是进一步推动中央政府和地方政府在征地补偿安置问题、耕地保护问题上利益分配和责任承担之间的平衡，逐步减轻全国性大型工程建设征地留给河南的沉重负担，寻求在全国范围内平衡解决的新方案。
三、法治原则
所谓法治原则，是指土地征用权的运行、补偿安置工作的实施必须遵守法律规范和法律的基本精神。根据对河南省征地补偿安置制度及其实践的实证研究，我们认为，在征地补偿安置制度改革及其未来实践中，法治原则应当包含以下六层含义：第一，继续改革和完善土地征用权制度，土地征用权制度的设计应当在维护国家征地权统一的前提下，建立中央和地方权责明确、运行高效的土地征用权分配体系和程序规范体系。第二，严格依照法律规定的标准和原则，对被征地人进行合理补偿和妥善安置。要全面而系统地理解和适用法律规范，既要克服法律僵化和滞后的局限性，防止损害被征地人正当权益的问题，又要警惕被征地人贪欲的无限膨胀而加大国家土地征用权运行成本现象的泛滥。第三，各级政府应当把建立有限政府和依法行政作为自己的目标和责任，政府的土地征用行为应当有法律依据，彻底清除部分地方政府官员打着发展经济的旗帜、以原则性和灵活性为借口滥用土地征用权的思想根源，从根本上改变法律基础漂浮在命令和政策之上的状况。第四，逐步建立和完善征地补偿安置问题纠纷解决机制，国家土地征用权的合法性和征地补偿安置的法律纠纷及其救济等问题的最终解决应当由司法机关来判定。第五，建立强大、相对独立的执法监察体系，保证国家土地征用权的合法运行和被征地人合法权益得到切实维护。第六，组织力量，积极开展卓有成效的调研活动，推动河南省征地补偿安置问题立法的进一步完善。
四、科学性原则
科学性原则，解决的是征地补偿安置制度的周延性和适用性问题。根据学术界对我国现行征地补偿安置制度的批判性分析，党和政府对现行征地制度深刻反思的成果以及其它省市实践经验的初步总结，我们认为，河南省征地补偿安置制度建构的科学性原则应包含五层含义：第一，注意征地补偿安置制度与我国现行农村土地产权制度的衔接，寻求补偿安置制度与现行农村土地承包经营制度协调包容的空间。第二，征地补偿安置制度问题，从根本上说是一个法律问题，制度设计必须遵循我国宪法的基本原则，分析现行法律法规的内在矛盾，在现行法律的框架内运用创新思维，通过制度创新来完善征地补偿安置制度。第三，征地补偿安置制度的设计应当全面考虑政治、经济、社会、文化诸种因素，既要兼顾被征地人的合理诉求，又要防止制度过分人性化而丧失制度的周延性，导致社会（被征地人群）心理的畸形裂变。第四，征地制度的改革应当立足于提高征地效率，降低行政成本。遏制征地权力的滥用、保护有限的耕地、维护被征地人的合法权益，通过增加征地程序达致目的的做法应当改善；繁琐的程序不应当成为提高征地工作效率的障碍性因素，而应当通过提高土地利用总体规划、年度利用计划的科学性、严肃性，加强征地行为合法性审查和加大执法监察的力度来完成。程序的设置应当遵循简约性原则。第五，河南省应当以耕地保护、社会稳定、宏观调控为目标对征地补偿安置制度进行设计，具有适度的前瞻性。
