陕西省人大常委会农工委 刘小平 省国土资源厅 赵杨
一、 处理好发展经济与�；じ氐墓叵�，节约集约用地，依法�；じ�
国务院常务会议审议国土资源部提交的《全国土地利用总体规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）时，温家宝总理指出：到2020 年，全国耕地总量必须保持在18 亿亩以上，这是一条不可逾越的红线。因而这个《纲要》未能获得通过。在全国每年新增建设用地600 万亩，减少耕地450 万亩的严峻现状下，如何既保护好现有耕地，保证到2020 年全国耕地18 亿亩的耕地总量，又保障不断增长的各业建设用地需求，支持经济社会又好又快地发展，是摆在各级政府面前的一个艰巨任务和两难命题。即便是按照这个未获通过的《纲要》确定给陕西省的各项指标，至2020 年要保持耕地保有量5884 万亩、基本农田�；っ婊�5284 万亩、新增建设用地控制指标198 万亩等三项刚性指标，与陕西省耕地�；さ氖导嗜杂薪洗蟛罹啵舾蒙缁岱⒄沟挠玫乜占湟严嗟毕列�，更何况将来经国务院批准正式出台的《纲要》中各项指标还会更加严格。要破解�；じ亍⒈Ｕ狭甘痴铰园踩氡Ｕ戏⒄�、支持经济社会又好又快发展这个两难命题，唯一的出路是节约、集约利用土地。这就要求我们必须坚持“保护资源，保障发展，�；ぴ谙取� 的原则、坚决执行“依法依规、从严从紧、节约集约、有保有压”的建设用地供给政策，严格控制建设用地规模，减少新增建设用地增量，高效集约利用土地资源。一是严格规划计划管理。在修编土地利用总体规划、编制土地利用年度计划、建设用地预审、土地征收审批等各个环节上贯彻依法依规、从严从紧、有保有压的原则，通过规划、计划等手段引导产业健康发展，将有限的用地指标向基础设施、公益事业、薄弱产业和民生用地上倾斜；二是坚持内涵挖潜。在产业布局、规划计划、供地政策等方面多下功夫，引导和带动产业向存量要效益，充分利用原有建设用地、闲置土地和未利用地，提高土地利用率、容积率和单位面积投资产出率，不要把眼球盯在有限的、宝贵的耕地资源上；三是坚持节约用地。严格执行国家产业政策、用地目录和定额标准，纠正和杜绝“宽打窄用”、贪大求洋、浪费土地的意识和行为，加大法律宣传、政策引导、用途管制、执法检查的力度，加强土地宏观调控，有效地减少建设用地对耕地的持续索�。凰氖翘岣咄恋厥褂米酆闲б�。合理利用土地，扭转和克服经济发展中盲目而上项目和重复建设的征收土地，尤其是占用耕地，严格贯彻土地供应政策，切实做到不符合规划要求的不供地，达不到一定投资强度的项目不供地，确需征地的，要严格履行法定程序，坚决杜绝随意占用农民土地的现象。这样，一方面能够�；は钟懈夭辉俟旒跎�，减轻各级政府尤其是省级政府的耕地�；ぱ沽Γち甘嘲踩�；另一方面能够保护农民集体土地所有权和农民的土地承包经营权，保证农民群众留有足够的耕地进行农业生产，减少因土地被征收而产生更多的“失地农民”。通过提高土地资源配置效率，最大限度地保护好、利用好现有土地，为可持续发展留有足够的后续资源。
二、贯彻科学发展观，积极稳妥地修编土地利用总体规划等有关规划
建议各级政府按照法定职责和权限抓紧积极稳妥地修编土地利用总体规划。修编应当从陕西省实际情况出发，以国民经济“十一五” 规划为依据，统筹城乡发展，切实加强与城乡建设规划、交通规划、退耕还林规划的协调。要严格控制建设占用耕地，保障国家粮食战略安全，促进社会稳定和经济可持续发展
三、加大工作力度，降低土地违法案件发案率
各级人民政府应当逐级签定保护耕地、�；せ九┨镌鹑问�。确定本行政区域考核年度耕地面积保有量、基本农田面积保有量，明确考核和奖惩办法；未经国务院批准，任何单位和个人都不得调整基本农田位置，更不得搞自征收占用。对非法批准征收或者占用土地的案件，国土资源部门必须限期依法查处，不得通过�？�、补办手续了事。对有案不查、有错不纠的，同级人大常委会应当提出质询依法监督。
四、积极落实国务院关于征地补偿同地同价的要求，理顺和稳定失地农民情绪
各市、县征地的统一年产值标准或区片综合地价在征求群众意见修改基础上经依法批准后，要认真实施。公路、铁路、水利等重点建设项目征地补偿费也必须同其他建设项目一样按标准足额纳入工程预算；对由于征地补偿费较低，失地农民生活低于征地前生活水平的，市、县政府要逐户登记建档，并提出方案优先将其纳入低保、社保范围。
五、坚持以人为本，彻底解决失地农民生产出路和生活保障问题
一是省政府应当按照国务院国发[2004]28 号文件要求，尽快组织研究审查省农业、民政部门起草的征地补偿费分配方式、范围和程序，集体留用比例以及征地补偿费使用管理和监督办法，逐步规范和完善陕西省农民集体土地征地补偿费分配使用工作。
二是结合本省实际，细化国务院关于土地补偿费和安置补助费总和达到法定上限，仍不能使失地农民保持原有生活水平，当地政府给予补贴的规定，组织调查统计部门提出失地农民生活水平认定办法。
三是细化国务院关于被征地农民社会保障费用不落实的，不得批准征地的规定，提出劳动和社会保障部门参与征地方案和征地补偿安置方案的制定和审核的具体办法。
四是抓紧研究出台《陕西省国有土地使用权出让金收支管理办法》，调整征地利益分配体制。解决失地农民生产出路和生活保障的关键问题是调整征地利益分配机制，据了解，陕西省有关部门已起草了配套规定上报省政府，建议省政府尽快征求各方面意见，抓紧审查为解决失地农民生产生活问题的资金来源提供比较具体的财政预算政策依据。
五是因地制宜提高失地农民非农业岗位就业能力，拓宽就业安置渠道，推动失地农民劳动力转移。尊重失地农民意愿，有针对性地组织培训。从现阶段情况看，提高失地农民非农业岗位就业能力，不仅关系失地农民生产出路和生活保障，而且关系失地农民融入城镇化、工业化进程，分享城镇化、工业化带来的好处，关系到能否成功走出一条符合中国国情的城镇化、工业化道路。政府应当从土地有偿使用收益中拿出些资金，专门用于失地农民非农业技能培训，正确引导增强他们从事非农业产业的就业能力和理念，逐步提高他们的都市气质和素养应当是有条件做好的。有条件的地方应当把失地农民纳入失业登记序列，享受下岗职工的就业援助政策。政府也可以拿出一些公益性岗位，就近安排有困难的失地农民就业。
六是因地制宜扩大留地安置试点。各级政府修编和调整完善城乡规划和土地利用总体规划时，要按照统筹城乡发展的要求，给农村集体经济留有发展空间，今后国家征收农民集体土地时，可以试行将部分农民集体农用地转为建设用地、交给失地农民依照土地利用总体规划和城乡建设规划确定的用途发展二、三产业，保障失地农民自主就业。
七是进一步加强领导，提高征地管理和失地农民生产生活保障的组织协调水平。
六、建议修订土地管理法
2004 年第十届全国人大第二次会议，已经对《中华人民共和国宪法》征地条款进行了修改，将第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用�！毙薷奈肮椅斯怖娴男枰梢砸勒辗晒娑ǘ酝恋厥敌姓魇栈蛘哒饔貌⒏璨钩ァ�。明确要求征收、征用土地补偿项目和补偿标准必须由法律规定。但是，现行《中华人民共和国土地管理法》只以“产值倍数法”对征收耕地的补偿项目和补偿标准作出了规定。据国家有关部门调查证实。该法定标准上限，尚不能保证被征地农民保持原有生活水平（详见国务院国发[2004]28 号文件）。对地上附着物按成本价补偿还是按市场价补偿，征收乡镇企业正在使用的农民集体土地补偿项目是否包括搬迁费、停工损失等，以及征用土地的补偿项目、补偿标准都没有规定，这不仅是各地实施征收和征用土地的人民政府与被征地农民对征地补偿项目和标准意见分岐很大的重要原因，也是被征地农民普通关注，要求尽快制定法律规定的热点问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿标准争议由国务院或者省级人民政府裁决。而省级以上人民政府依据各地自行确定的征地补偿项目和补偿标准进行裁决违反第十届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条。依法裁决，法定标准是关键，没有基本标准，怎么裁决。因此，应当建议全国人大常委会尽快修改《中华人民共和国土地管理法》，补充完善征收和征用土地的补偿项目、补偿标准，为有效保障被征地农民权益，为构建和谐社会创造法治条件。
