西安交通大学公共政策与管理学院 郭安 杨东朗
1耕地�；さ囊庖�
在我国，自古以来，土地问题都被认为是关系国计民生的大事，古语有云：“民以食为天，食以农为源，农以地为本”，这里的“地”尤指耕地，其重要性可见一斑。除此之外，先贤还指出了土地的深层意义“地者政之本也，是故地可以正政也”。在当前的我国，土地问题依然十分重要。党中央、国务院对保护耕地一直高度重视，并把“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为基本国策加以宣传贯彻。温总理在2007年的政府工作报告中也强调：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”同时，我国也实行世界上最严格的耕地保护制度,不断加大耕地�；ちΧ取�
不仅我国，在当今的世界各国及其历史进程中，耕地�；ざ际钦兔裰诘囊幌钪匾ぷ鳌Ｔ谌毡�，政府制定了《国土利用计划法》，它规定，当某一地区土地投机买卖盛行，地价猛涨时，任何土地买卖都须得到政府批准，以此�；づ┑夭槐环欠ㄕ剂�。同时，政府在鼓励进入城市的农民兼营农业时，禁止农用地挪作他用。在英国，政府先后出台了《城乡规划法》、《新城镇法》、《村庄土地法》等十多部与土地有关的法律，加强对耕地的�；�。
各国都如此重视耕地�；ぃ湓蚝鸵庖搴卧谀�？
正如徐绍史部长指出的那样，保持18亿亩耕地，关系到宏观调控效果，关系到国家粮食安全，关系到社会和谐稳定，也关系到持续发展。
民以食为天，我国历朝历代政府都把粮食安全问题放在首位，视仓廪殷实
为盛世景象。其重要原因在于粮食安全具有强烈的外部性，使得粮食超出了经济学的研究范畴，成为具有战略意义的政治范畴，是一个国家经济社会稳定发展的基础。
1994年，美国《世界观察》杂志刊载了一篇题为《谁来养活中国》的文章，作者是美国世界观察研究所所长布朗。他认为，随着人口增加和消费结构改善，中国未来的粮食需求将大幅度增加，但由于“耕地减少”、“生产率下降”和“环境的破坏”，未来中国的粮食产量将会发生下降，中国面临的问题将是巨大的粮食缺口。于是，布朗提出这个问题：谁来养活中国？这个观点在世界范围内引起了广泛的讨论。姑且不论这个观点的科学性，他着实给我们敲响了警钟，应当引起我们深刻和长久的思考。
粮食产量与耕地面积息息相关，要解决粮食问题就必须得保证一定数量的耕地。尽管粮食产量取决于耕地单产和耕地面积，然而耕地单产是随着投入边际递减的，有一定的上限。因此，只有保证相当数量的耕地才能使得粮食问题得以解决，从这个角度讲，�；じ鼐褪潜；の颐堑摹吧摺薄�
然而，与世界其它国家相比，我国人均耕地明显偏少。数据显示，我国人均耕地面积约0.092hm2,不足世界人均耕地（0.250hm2）的40%，是美国人均耕地的1/7、俄罗斯的1/8、加拿大的1/15，在世界140个国家中居第126位。与此同时，全国2800多个县(区)中，现已有666县(区)的人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的警戒线。此外，我国耕地总体质量不高，约有610万hm2的耕地坡度大于25°，30万hm2的耕地不同程度的受到水土流失的侵害。加之我国人口的增长以及城市化步伐的加快，耕地非农化利用趋势加剧，我们不仅要实施耕地�；ふ撸挂⒆钛细竦母乇；ぶ贫取�
鉴于以上原因，以及从经济安全和社会稳定角度考虑,我国政府提出了坚守18亿亩耕地的目标,并坚持执行世界上最严格的耕地保护制度。
我国政府坚守18亿亩耕地目标的提出并非简单的“拍脑袋”决策，而是综合应用了近年来我国人口、土地、农业、经济、环境等多学科研究的成果，是在科学分析测算耕地需求量基础上做出的审慎决策，是符合科学发展观、造福子孙万代的重大举措。
2 保护与发展的关系
坚守18亿亩耕地红线并不是否定发展，而是为了更好的发展。我们必须正确处理耕地保护与经济发展的关系。一方面我们要落实国家耕地�；さ姆秸胝撸细裰葱泄夜娑ǖ耐恋赜猛竟苤�、基本农田�；�、耕地占补平衡、土地开发整理、耕地�；つ勘暝鹑沃频确芍贫�，严格依法办事。另一方面，我们又要从实际出发，科学有效地利用土地资源，最大限度地实现土地价值，千方百计的满足经济发展的用地需求，尤其是在当前“保增长”的形势下，更要扫除、改革土地管理中不符合保增长要求的一些措施，寻找既“保增长”又“保红线”的土地管理方式和方法。
在处理保护与发展的关系中，我们必须认识到耕地保护的内涵不仅限于18亿亩的数量�；�，还包括耕地质量保护、空间保护和生态�；さ取Ｎ岢垢乇；ざ凳┑母刈芰慷胶�,不仅要求耕地数量不能减少,还要求耕地质量的总体水平也不能降低，不同的区域要结合实际采取不同的措施，充分考虑生态环境的适宜性，保持土地资源可持续利用状态。
我们还应深刻认识到，实现土地节约与集约利用是确�！八Ｐ卸蹦勘甏锍傻闹匾俅�。土地节约利用是指在满足土地使用基本功能的前提下，通过采取一系列措施，减少对土地资源的消耗。土地集约利用则指在土地资源使用量一定的情况下，通过增加有效投入和优化利用与布局，提高土地的利用效率和效益，发挥有限土地资源的更大功能。
专家指出，虽然我国人多地少，但在土地利用上却表现为利用粗放，浪费非常严重。据对600多个城市的调查，城市人均建设用地达133m2，超过国家规定的人均80-120 m2的标准。而发达国家城市人均建设用地一般仅为80-100 m2。此外，我国城市土地40%以上低效利用，5%处于闲置状态。而这种情况在一些开发区特别是工业集聚和小型工业加工区表现更为突出。因此，我国土地节约与集约利用的空间还很大。在当前既“保增长”又“保红线”的形势下，各地要切实转变用地观念，转变经济展方式，优化产业结构，科学规划用地，着力内涵挖潜，盘活存量土地以实现社会、经济的可持续发展。
沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。我们有理由相信，在党中央、国务院的正确领导下，在各级政府和人民群众的共同努力下，通过土地整理，节约、集约利用等一系列方式，我们一定可以守住18亿亩耕地这条“生命线”，并实现经济的较快发展。
