毋容置疑，随着市场化、城镇化改革的不断推进，现行的农村宅基地管理工作中存在六大问题，必须引起我们的高度重视。
一是农村宅基地现状混乱不堪。在现行制度的框架下，宅基地的运作和管理滋生了许多矛盾和纠纷。一是对宅基地的占有除申请批准外，农民还通过购买，接受赠与和继承等方式获得宅基地使用权，这就形成了与一户一宅规定相违背的一户多宅现象。二是现行政策规定宅基地不能流转，但事实上私下流转、私下交易的宅基地隐性市场普遍存在。特别是在城镇郊区，流转已是不争的事实。三是在宅基地无偿分配方式下，村庄宅基地因地块和区位不同而客观存在的级差地租，不能通过正常的经济手段来反映、约束和控制，容易滋生权利寻租、不正之风，从而引发干群矛盾加剧、村民纠纷不断。四是现行制度对宅基地使用权及农民房屋产权没有登记的规定，这就容易导致在遇到征地及拆迁补偿等问题时，往往会在补偿费用和分配上产生许多纠纷。五是农村土地管理配套政策滞后。农村村民建房收费政策改变以后，农村土地管理的配套政策没有跟上，对占用耕地的占补平衡政策空泛，而不具备操作性，具体业务没有配套政策支持，法律与政策的规定在操作层面上出现真空，耕地“占一补一” 政策缺乏保障，使之流于形式，无法落实。
二是农村宅基地跟踪管理十分棘手。棘手表现在多个方面，一是现行政策执行难，按规定超过标准的宅基地，集体应予以收回，但如果宅基地上附着房屋的话，依据宅地不分的原则，事实上很难依法收归集体所有。再如按规定，不再具有农村居民属性的人口，例如农转非人员，应当退回宅基地，但在宅基地属福利性分配和可无偿占有利益的驱动下，要让人无偿退出宅基地是很难做到的，减人不减地已成为一种惯性。据统计，从1996 年—2006 年的10 年中，农村人口减少了1.23 亿，宅基地却新增了80 万亩。二是房屋合理调剂难。不少现已多年冻结宅基地的地方，一方面部分急需合理建房的农民无法获得宅基地，另一方面，相当部分已在城市购置住房的农民，农村住房长期闲置却又很难调剂给他人使用。据悉，目前农村宅基地及房屋闲置率大致在10~16%左右，即使照10%计算，全国4 亿亩宅基地中，就有近4 千万亩宅基地处于闲置状态。三是宅基地使用权束缚了进城农民致富的手脚。一方面进城农民工普遍缺少创业发展资金和资源，另一方面，对固化的、具有巨大潜在市场价值的宅基地使用权，由于不能向村集体之外成员流转，其潜在增值收益难以转化为农民进城创业就业和定居的生活资本，从而加剧了进城农民在城镇生存和发展的弱势地位，无法分享改革开放的成果。
三是农民对惠农政策在认识上产生误区。农村税费改革取消了对农民自建住宅的管理收费，这一政策深受广大农民群众的拥护。但是农村村民片面理解农村税费改革的政策，认为无论在何种情况下，只需要5 元钱的工本费就能建房。于是，农村抢占耕地建房成风。同时，无偿使用宅基地，使农民认为耕地保护与己无关，对土地(耕地)的重要性、耕地减少的危险性认识不足或根本没有认识，助长了滥占乱用耕地现象禁而不止。尤其是近几年在减轻农民负担的大环境下，进一步助长了农民滥占土地乱建住房，农民建房用地处于无序状态，农民违法占用耕地的现象十分普遍。
四是立法本意与管理现实出现偏差。《土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一宅”可以有不同的理解。使农民建房立户“一户一宅”的原则被曲解。立法本意认为：祖孙三代、父子两代构成传统“户”的，每户100 余平方米是能够满足居住需要的，却忽视了在农民收入提高后，或在经济利益驱动下的新立户现象。年满18 岁的单身公民能否立户？没有明确的规定。无论每户人数多寡，农村村民子女年满18 周岁便可以分家立户，新建住房，占用宅基地，以一户五口之家农户为例，其祖辈健在单独立户，可建一栋住宅，父辈成家可单独立户，申请建一栋住宅，孙辈年满18 岁，也可申请单独立户，申请修建住宅，以每户占用140 平方米为标准，该户五口人可占用耕地面积达420 平方米，人均达到84 平方米，造成了土地资源的浪费，“一户一宅”政策在实践中与立法初衷发生了背离。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，此规定执行难度很大，难以操作到位。
五是鼓励农民建房使用荒地不切合时代发展的需要和农村实际。我国农村未来的发展方向是农村城镇化，城乡一体化。在交通不便，信息不灵，水源有限的荒地上建住宅，怎么做到“农村城镇化”？由此可见，这一政策与农村城镇化、城乡一体化,特别是社会主义新农村建设是背道而驰的。如果农民都把住宅建到荒坡上，“十一五”我们要实现“城镇化水平明显提高” 的小康奋斗目标，那也只是一句空话。同时，农民以耕种农田为生，为方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在离承包地太远的地方，大多数农民新建住房极难做到不占耕地。特别是在现行无偿使用宅基地的政策下，谁还愿去开荒地来建房？其地基开挖成本就是一笔不小的支出。因而，鼓励农民使用荒地建房得到的响应甚少，是一种不切实际的要求和规定。
六是农村宅基地登记发证难。造成农村宅基地“一户多宅”的原因一是过去在宅基地管理上相对松懈造成的；二是村民异地迁建，建新不拆旧，造成了事实上的“一户多宅”；三是部分附属设施改变用途形成的“一户多宅”；四是违法建房。民建山东省委曾对德州市10 个乡镇的100 个村庄抽样调查，共有宅基地17262 宗，其中“一户多宅”占宅基地总数的7.3%。“一户多宅”情况直接跟村干部有关。比如，有的村由于规划落实不到位，或村干部受利益驱使，不管村民是否符合宅基地申请条件，只要交钱就可得到一处宅基地，这样的村“一户多宅”现象就比较严重。根据《中华人民共和国土地管理法》第62 条的规定，农村村民一户只能拥有一份宅基地，即“一户一宅”，恰好相反，目前农村各地“一户多宅”现象却司空见惯，这样一来就造成农村宅基地登记发证工作的难度。
综上所述，现行的农村宅基地管理制度，不仅浪费了宝贵的土地资源，而且固化了城乡二元结构，进一步扩大了城乡差别。因此，我们必须重视上述农村宅基地问题，在突出宅基地的保障功能的同时，适时推进兼顾效率取向的市场化改革。
（作者：中国民主促进会江苏省淮安市委 徐培华 淮安市土地学会 包卫兵）
