一、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题
对于农村土地承包经营权流转带来的问题，专家学者的研究主要集中在 “非农化”和违法使用土地，土地流转对粮食安全的影响以及引发的社会矛盾上。年008 有效流转的因素从实际调查看，土地承包经营权流转中存在政府流转服务能力薄弱、流转信息沟通不畅、流转不规范矛盾纠纷多、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、培育规模经营主体难、流转土地“非粮化”倾向和集体“流转工作经费”不符合有关政策规定等问题。
（一）政府流转服务能力薄弱，市场流转信息沟通不畅
在我们调查到的嘉兴市、成都市、黑河市，土地承包经营权流转服务平台正在逐步建立并完善，其中一些县市起步早、设施和人员配备齐全，流转服务平台已开始有效发挥作用。但从全国来看，许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场，土地流转还处于自发、无序状态，政府部门的流转服务能力更加薄弱，土地供需信息平台尚未形成，供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。
�。ǘ┝髯还娣�，矛盾纠纷多
在土地承包经营权流转过程中，存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。
�。ㄈ┡┟窳髯庠覆磺�，主体地位难保
在农村社会保障体系还不健全的情况下,农民把土地作为最基本的生活保障，留有一亩三分地心里踏实，对于流转土地存在后顾之忧。在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。
�。ㄋ模┤狈侠硎找娣峙浠�，农民难以获得土地增值收益
我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。
（五）流转土地“非粮化”倾向明显，部分流转土地“非农化”
经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料。实地调查到的嘉兴市10 家土地合作社或农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。此外，部分流转土地还有“非农化”现象。一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。
�。┘辶髯肮ぷ骶选蔽ス�，使用不透明
2001 年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发18 号）中明确规定“流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”，在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体。有些村集体的“工作经费”每年有几十万元。流转“工作经费”实际上就是变相截留土地流转收益，与相关政策规定不相符。
二、政策建议
针对土地流转中出现的问题，我们认为需要完善农村土地制度，保障农民土地承包经营权，搞好土地确权工作，突出政府服务职能，规范土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制，确保农户在土地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，避免流转纠纷发生，引导流转土地发展粮食生产，采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。
�。ㄒ唬┍Ｕ吓┟裢恋爻邪�，进一步搞好土地确权工作
首先，要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、十七届三中全会《决定》等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。
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政府部门要加强对土地承包经营权流转的服务和管理工作，营造良好的土地承包经营权流转政策环境，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。在服务对象上，要加强对流入主体和农民的服务。
�。ㄈ┙⒔∪恋爻邪髯谐�，加快培育市场化流转机制
要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制。要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价。建立分类定价机制，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。
（四）确保农民主体地位，健全集体参与机制
在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是土地承包经营权流转的主体，因为流转的对象就是农民的土地承包经营权，而不是集体的土地所有权，更不是政府的其他土地产权。农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。村集体应做好服务工作，确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位。土地承包经营权流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。
（五）建立合理的土地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生
土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。土地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。
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在土地流转中应兼顾粮食安全，解决好耕地“非粮化”问题。要大力发展粮食规模经营，鼓励和引导经营大户、合作社种粮，稳定粮食生产。降低种粮成本，提高种粮补贴与粮食价格，使得粮食生产有利可图，增强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。土地承包经营权流转过程中，更要采取严格措施限制农用地转为非农用地，落实最严格的耕地�；ぶ贫龋坏靡酝恋亓髯褰┯玫刈湮桥┯玫�。
