2009 年底的中央经济工作会议提出，2010 年“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”，“积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平”，“要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”。2010 年中央1 号文件要求，“推进城镇化发展的制度创新”，“统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”。针对中央发展小城市和小城镇的战略，加快城镇化速度，我们的土地政策需要做出一些调整和改革，来促进和确保中央战略的落实。
一、改革农村土地制度
据国家统计局2009 年9 月公布的数据，2008 年，我国城市化水平已达45.68%。与2000 年相比，我国城镇化率提高 9.46 个百分点，年均提高3.78 个百分点。从2001 年至2007 年，我国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70.1%，但是市辖区中人口增长只有30%。我国的城镇化，更多是一种土地的城镇化。我们的产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，造成目前人口与产业集聚不协调。表面上看，没有户口并不影响在城市就业，但是却影响享受城市住房、子女入学、城市低保等公共服务。流动人口不能在工作所在地长期稳定地居住，是造成城市化远低于工业化、人口城市化低于土地城市化的根源所在。加快推行城市式化，关键是如何让农民在城镇定居，核心是农村土地制度改革。
农民既不愿意种地，也不愿意放弃土地，农民两头占地，农村占承包地和宅基地，城市住在工棚或者城乡结合部租住房屋，现行的土地管理制度使农民无法离开土地到城市生活，阻碍了城市化进程，因此，有必要推动新一轮的土地改革，实行土地制度综合改革，建立农民市民化的“离土”机制，化解“两栖农民”问题，让已经在城市有稳定工作，有城市社保的人口放弃农村土地，这样的改革可以细化为：改革宅基地使用制度，建立宅基地退出机制；改革集体建设用地流转制度，使郊区农民靠出租房屋获得收入合法化，在近郊区的集体建设用地上建设公租房，解决外来人员居住问题，增加当地农民收入；改革征地制度，经营性集体建设用地不用征收，农民可以自行开发，或直接与用地者谈判；建立建设用地指标的跨地区交易制度，并与户籍制度改革联动，加快人口城镇化。通过这样的改革，释放土地和劳动力的潜能，提高要素流动和资源配置效率，带动我国内部的资源、劳动力、资金自由流动。
二、建立农民宅基地退出机制
据国家统计局调查，2008 年底，全国打工6 个月以上的农民工为2.25 亿人，其中跨乡镇流动农民工1.4 亿人，占62.3%，本乡镇内非农就业农民工8500 万人，占37.7%，举家外出农民工2589 万人，占12.7%。中国农民工中接近70%在城市居住已经超过3 年，39%超过8 年。虽然他们在统计意义上算作是城市人口，促成了46%的城市化率，但他们中的许多人并没有获得城市户口，不能享受市民能够享受的种种待遇。若按户籍统计，我国的城市化率仅约为33%。这意味着大多数农民工并未享受到均等的公共服务，其就业和收入不稳定，社会保障覆盖率低，成为城市边缘人和脆弱群体。
由于农民工不能享受城市人的经济适用房和廉租房待遇，不可能通过购买住房实现向城镇的永久迁移，他们挣到的钱还是会拿回老家盖房，盖好的房往往常年空置，只有春节、农忙时期才会偶尔暂时居住。在农村老家盖房已备年老之需，已成为外出打工农民无奈的选择。由于农村的土地和房产不能随便出卖，用以置换城镇住宅的通道被堵死。宅基地退出机制的缺失，一方面造成农村宅基地面积无限扩大，另方面造成土地的极大浪费。出台宅基地的退出政策，已成为加快城镇化进程、促进农民进城落户的当务之急。
目前部分地方已经在尝试建立宅基地退出机制。如宅基地换住房、宅基地抵押等。现实中宅基地退出可以分为两种，一种是政府主导的，即在新农村建设和城乡建设用地增减挂钩中，地方政府通过减少宅基地增加城市建设用地指标，鼓励农民腾退宅基地，搬到城镇或者在中心村集中居住。对农民来来讲，这种退出是被动的。对农民被动退出宅基地的补偿，补偿价格标准可以参照获得城镇住房价格标准制定。愿意到城镇居住的农民，可以无偿获取成城镇住房，迁入小城镇居��；如果不愿意到城镇居住，则可以按等价标准获得货币补偿，政府不再分配宅基地和城镇住房。
第二种是农民自主的退出，即常年在外打工的农民，已经在城市有稳定的工作，也不想再回到农村了。他们有在城市定居的愿望，但又无力购买城镇住宅，现行政策下，又不能享受市民的经济适用房和廉租房待遇。主动退出的补偿，可以实行退出指标实名制，操作中分为两种情形，一是无偿换取城镇保障性住房。宅基地拥有者凭借宅基地退出指标，可以获得财产补偿，持有人可以按照政策规定在购买城镇保障性住房时冲抵购房款；二是可以自由买卖。不需要保障性住房的持有人可以自主在农村建设用地交易市场进行交易获取现金收入。
实现这一设计的配套政策，一是实行宅基地退出指标实名制，乡镇一级政府对农民退出的宅基地面积出具实名证书，对其退出的面积进行认定；二是建立农村建设用地指标交易市场，农民可以自行在市场上交易宅基地退出指标，获得收入。通过这一制度安排，有助于阻滞城市外延式扩张和非理性增长，实现人口、土地、交通、基础设施以及经济活动在城市和乡村的优化配置。
三、改革征地制度和集体建设用地流转制度
农民进城务工，一部分居住在由企业提供的集体宿舍，一部分通过在城乡结合部租住当地农民房屋解决。虽然解决了居所问题，但是造成城乡结合部人口超载，基础设施不配套、居住环境恶劣，形成社会隐患。
外来流动人口的住房问题，可以通过土地制度改革来解决。通过土地制度创新，放开对城郊区的集体建设用地的管制。首先，应将城乡结合部的房屋出租合法化。进入城镇打工者很大部分人的居住问题是通过在城郊结合部地区租用当地农民房屋来解决的，城郊农民住宅，由于其位置相对偏远，价格便宜，其租金水平在外来人口在承受能力范围内。但按照目前的法律，这样做是违法的。将城郊农房出租其合法化，不仅解决了外来人口的居住问题，也使当地农民获得房租收入，还可以改善这部分人的居住环境，从无序变为有序，建设和谐城市。
其次，改革征地制度。对于经营性用地，允许直接使用集体建设用地，而不用一定通过国家征收。即使征地，也应允许农民直接与用地者谈判。尤其是对于小产权房也要分别不同类型，采取适当手段逐步予以合法化。这对对于降低房价、改善低收入者包括进城务工人员的居住条件、农民获得财产性收益大有好处。
第三，利用集体建设用地建设公租房。国家规定土地出让净收益的10%用于建造廉租房，但是受益人口却不包括农民工，只是城市内部低收入人群，这其实是回避城市化的实质内容，推进的只是城市的自我现代化。地方政府对非本地农民进城没有积极性，国家也尚未出台跨省流动的政策，因而他们腾退出的宅基地，不能给所在地带来指标，只能增加投入，增加社保、低保支出，还要为其子女上学付出，还要额外拿出土地解决其住房问题。所以，外省、外地农民能够享受的廉租房政策对推进城镇化更有意义，更加能够表明当地政府不是意在农村建设用地，也即不意在建设用地指标，而是真心实意地为农民进入城市服务。
在集体土地上建设公租房，将外地打工人群纳入保障房体系，由城市政府统一规划，在城乡结合部地区由农民集体统一在现有建设用地上建房，出租给外来人口居住，既解决管理的无序，也可让农民参与城市化进程，分享土地级差收益，为农民工提供价格合理的住房，改善居住环境。北京有７００多万外来流动人口的流入，解决这部分人的定居问题十分必要，目前已经在海淀区北坞村开始这方面的试点。
四、建立与户籍制度联动的建设用地指标交易制度
进入城镇的农村流动人口拥有城镇住房者比例很小，他们对城镇住房需求意愿强烈，与此同时对农村住宅的依赖度越来越低，今后想要放弃农村建设用地的集体和个人还会越来越多，因此需要我们出台政策，推动统筹城乡建设用地改革。解决跨省流动的农民户籍问题，需要中央层面的硬性要求�？梢愿谋湎中薪ㄉ栌玫刂副昶骄峙涞哪Ｊ�，平均分配建设用地的初衷是促进全国协调发展，尤其是为西部地区发展创造机会，但事实上却造成了资源浪费和效率降低。改革全国平均分配建设用地指标的制度，建立全国建设用地指标交易市场，允许建设用地指标的跨地区配置，获得更多建设用地指标的沿海地区的条件之一是，应吸纳更多的非户籍人口为本地常住人口。土地和将户籍制度的联动改革为经济增长带来动力，让农民劳动者分享城市化的成果，通过资源的聚集最终走向平衡发展。这一改革可以通过两种方式完成，一是行政方式，即国家安排建设用地指标时即要求附带解决进程人口的户籍问题；二是市场方式，农民用脚投票，农民转出地可根据农民退出承包地和宅基地情况，将建设用地指标分配农民个人，农民可将指标带到进入的城市，农民自己选择希望进入的城市，这样可以以增强指标流入地间的竞争，促进指标流入地为进城农民提供更好的公共服务。农民自己指导自己真正需要的是什么，到哪里发展，政府应顺其自然，让农民自己选择流向，可以促进流入地间的竞争，激励其为进城农民提供更好的服务。
