中国地质大学（北京）土地科学技术学院 吴克宁，王金满
日本国土面积狭小，总面积仅约37.7×104km2，3/4为山地与丘陵，其余1/4为台地、低地与平原，耕地资源稀缺，人均土地资源极为有限，这与中国人多地少的基本国情有相似之处。但是，日本却以较小的用地代价获得了较快的经济发展速度和较高的经济发展水平。这与日本完善的土地管理制度特别是战后日本开展的土地整理密切相关。截至2004年，日本完成土地整理项目11709个，整理土地面积392749公顷，土地整理为日本经济发展提供了用地保障，同时又有效地保护了耕地，其做法值得借鉴。
一、日本土地整理的主要内容和做法
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前期制定具有指导作用的土地整理10年长期计划，从而正确指导土地整理的方向。战后，日本实施土地整理划分为4个阶段，较好地适应了不同时期的社会经济发展的需要，因而土地整理始终充满生机和活力。日本在进行土地土地整理工程上，对前期工作很重视，注重前期基础研究以及调查评价等工作，项目的规划设计一般用1-2年时间完成，且规划设计在详细的资料与数据分析基础上进行，建设期按6-8年安排。并且规定工程设计原则上由工程的投资主体负责，规划必须经过严格审批。
（二）土地整理内容全面系统，标准高
日本农田土地整理内容主要包括田块规划、灌排等基础设施建设、土层改良以及土壤改良四部分内容。
1、注重土地权属和地块调整，促进农地规模经营
同当前中国的情况很类似，日本的农地整理面临以下几个突出问题：一是农用地的细碎化和分散化；二是由于比较效益低下，耕地总面积不断减少，但撂荒耕地的面积却逐渐增加；三是受人口老龄化、骨干农业劳动者少和农业接班人缺乏的影响，农地的使用效率日趋下降。因此日本特别注重农用地的流转和规�；�，通过开展土地整理，利用土地权属调整和地块置换手段解决了农用地的细碎化和分散化问题，培养了专业农户，实现了农地的规�；妥ㄒ祷�，提高了农业生产的效率和农户的收入。
2、灌排等配套设施建设标准高
日本在土地整理工程建设上采用较高的建设标准，并注重工程质量和长期效益。其中，灌溉保证率为90%以上，防洪按30年一遇标准，排涝按10年一遇标准。工程有效使用期为30-50年。在农田水利建设上，进行科学地规划设计，干、支、斗、农渠（沟）全部衬砌硬化，桥涵闸配套齐全。有的地方根据地形条件，采用管道输水，以节省土地和减少输水损失。田间工程的整理，基本是按地形条件，尽可能整理成片，以利于灌溉、排水和小型农田机械化耕作。同时，还对田间机耕道和农村道路进行了统一规划整治，大部分铺设了沥青路面，以利于农产品的生产和流通，改善农村的生产、生活条件。
3、重视土层改良与土壤改良
土层改良是指采用现代机械手段改良土壤不良理化性状，以提高土地生产力的技术措施。土层改良的目的就是消除不同土壤类型存在的障碍性因子。日本土层改良包含以下3个层次的内容：①改良耕层以下土层土壤通气性、透水性等土壤物理性质；②矫正土壤酸碱度；③增加耕作层厚度。日本政府十分重视土壤改良事业，对土壤改良如深松改土、土层混合耕作改土、客土改良、暗管排水等实行大比例配额补助政策。1950年以后，日本北海道真正开始了大规�；蹈耐凉ぷ�，包括深松、混层耕、翻转客土和心土培肥。
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日本对于土地整理工程设施的后期维护管理非常重视，在工程建设完成后，根据设施的目的、规模、性质，采取了“委托”、“转让”、“直接”3种管理方式。“委托”管理由事业执行主体委托土地整理区等团体或都道府县、市町村进行管理。 “转让”管理将产权转让给直接使用该事业项目的土地改良区等组织，使之一并进行运营管理。根据利用者的要求，对于大型设施（水库、取水枢纽）等事业项目，由事业执行主体“直接”管理。
关于土地整理设施的管理费，日本采取的办法是由受益农户自行负担为主，国家和地方政府适当补助。工程管理费用的计收标准，只考虑大修费和正常运行费，不提取折旧费。工程使用期为30年-50年，按规定使用期满后，工程需要更新改造，费用按原来的投资渠道和分摊比例，由国家、地方政府和农民共同负担建设。多数农户对工程设施管理费用的支付形式采用交赋课金办法，列人生产成本。农户必须按有关规定向上地整理区事务所交赋课金，不交者将强制其征税。
二、日本土地整理对我国建设高标准基本农田的启示
通过对比日本土地整理与我国高标准基本农田建设的主要做法与内容，针对我国4亿亩高标准基本农田建设，我们可以得出以下启示：
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日本《土地改良法》明确了土地改良长期计划要求。土地整治是一项长期事业，为了正确指导我国土地整治事业的持续、快速、健康发展，应在近期内加快编制完成各级土地整治规划，并提出有关的方针政策、总体布局构想、分期实施意见等，建立有效的土地整治规划实施保障机制。制定规划后，严格按照规划执行，改变以往“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的观念，土地整治规划一旦批准后，就应使其具备法律效力。
（二）重视土层改良与土壤改良
日本政府十分重视土层改良与土壤改良，包括深松改土、土层混合耕作改土、客土改良、暗管排水等。我国后备耕地资源少，土壤类型与障碍因素多。应当像重视水利工程一样重视农田基本建设和土层与土壤改良工作，当前的高标准基本农田建设注重了灌溉与排水工程、田间道路工程等配套设施建设，忽略了土层与土壤改良工程。土层与土壤改良是一项投资大、见效慢、跨学科的行业，特别应加强土壤学与农业机械学科之间的交叉与合作。
�。ㄈ┘忧抗婊杓魄捌诨⊙芯浚细窆婊桨腹こ躺杓�，注重工程建设质量
虽然一直强调土地整治项目要做到“高起点，高标准，高质量，高效益”，但由于种种原因，我国土地整治工程建设标准还不高，再加上“重建轻管”，土地整治工程质量问题严重，导致我国土地整治工程是“短期工程”、“验收工程”，很多工程验收结束后短短几年就基本不能使用。所以，一定要进行详细地基础资料分析，科学合理地设计土地整治项目方案，并对其进行严格的评估论证，高标准建设，严把工程质量关，使土地整治工程能长期发挥效益。
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日本土地整理基础设施由“土地整理区”承担管理和维护工作。由于管护工作需要自主承担、长期维持，土地整理区从其成员（受益农户）征收维护管理费，有组织地进行运行、管理、修理等工作。关于土地整理设施的管理费由受益农户自行负担为主，国家和地方政府适当补助。日本进行大规模的土地改良和灌排水利事业建设已有30多年，从而自上而下地建立和形成了一套比较健全的管理机构和高效的运作机制。但是我国高标准基本农田建设虽然一直在谈后期管护以及机制运作等问题，但这些问题一直都没有很好解决。
