江苏省淮安市国土资源局 包卫兵 徐培华
农业是国民经济的根基，事关国计民生，影响社会稳定和国家长治久安。2012年中央一号文件明确要求“全面提升耕地持续增产能力”，提出“开展农村土地整治重大工程和示范建设，集中力量加快推进旱涝保收高产稳产农田建设”;“占用耕地建设重大工程，要积极推行‘移土培肥’经验和做法;要“继续搞好农地质量调查和监测工作”。这些为加强耕地质量建设和管理指明了方向，体现了党中央、国务院坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想。
一、建设高标准农田是确保粮食安全的基础
确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。温家宝总理指出：“保护耕地，就是�；づ┮底酆仙芰�，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是�；せ九┨铩！蹦壳�，我国不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约我国农业发展的“瓶颈”。中央农村工作会议强调，大力开展农业基础设施建设，抓住国家大幅度增加建设投资的机遇，集中力量办成几件大事，加强高标准农田建设、农田水利建设、流通基础设施建设、生态环境建设。所谓高标准农田建设就是通过工程措施和生物措施将耕地整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田”。
二、建设高标准农田的途径探索
有资料显示，我国的粮食进口已经超过了5％的警戒线，对此“我们要有警觉”。耕地质量保护和建设，要管控“占”，遏制优质耕地减少过快、稳定优质耕地布局;加强“整”，大幅度提升优质耕地比重;严格“补”，选对区域，严格标准，做好土壤改良，确保“补一块、用一块、保一块”。保护、建设和养护三管齐下才能全面提升耕地持续增产能力。
1、建设高标准农田，改变农业基础设施长期薄弱的局面是首要任务。把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来统盘考虑，全面规划，合理安排，以达到改善和提高农业生产条件，更大程度满足农业生产需要的根本目的。2、建设高标准农田，还应注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施的建设。土地平整工程的实施应有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设；农田防护与生态环境保持工程的实施应有利于改善农田周围的生态环境，防止或减少自然灾害，提高耕地生产能力，促进耕地资源的可持续性利用。3、建设高标准农田是巩固和加强农业基础的重要内容，是确保国家粮食安全的核心。在当前“重农强农”的大好政策下，充分利用支农资金建设一批高标准农田是明智之举，更是当务之急。需要注意的是，在国家加大投入农业基础设施建设的过程中，应充分考虑当前受金融�；跋炫┟窆ご罅糠迪绲那榭�，尽量采用直接投资或以工代赈、以奖代补、直接补贴等形式，让农民从中直接受益，这样既可以促进农业稳定发展，又能增加农民收入。4、建设高标准农田是稳定农业生产、确保国家粮食安全的重要手段。我国是一个人地关系高度紧张的人口大国，人口增长、经济发展和人民生活水平的提高都对粮食供给提出了更高的需求，错综复杂的国际关系和变幻莫测的国际形势也时刻提醒我们必须对粮食安全问题保持高度警惕。
三、当前农业综合开发面临的困难和问题
据有关方面研究发现，土地质量的形成需要1.2万年到4万年时间，但是对土地质量的破坏可能只需要一年两年、几个月甚至更短的时间。从这个角度来讲，建设好更要�；ず酶弑曜寂┨�。提高耕地质量最首要的是保护，按照它的形成、发生、发展的规律来利用好、�；ず�，在此基础上再提高耕地的综合功能，加快建设高标准基本农田，全面提升耕地增产能力要通过耕地数量质量“双控双�！崩词迪�。
1、在确保国家粮食安全的责任划分上，没有形成中央和地方财力和事权相匹配的体制。长期以来我们笼统地讲是中央和地方共同责任，但谁是责任的主体，各占多大的比重，从来没有划分清楚。2、农村劳动力大量外流，动员农民投工投劳参与项目建设的难度加大。长期以来，农业综合开发通过财政资金投入，引导受益村内的群众，投工投劳参与项目建设，既增加了农民收入来源，也使他们更加珍惜和爱护开发成果，增强了对工程设施的管护意识。随着大量青壮年劳动力外移，农村常住人口中老人、儿童、妇女所占比例大幅上升，目前很难动员足够的劳动力参与项目建设，在部分项目区投工投劳变成了以资代劳。
四、建设高标准农田的建议
1、“藏粮于田”是稳定发展粮食生产的根本措施，要充分发挥农业综合开发保障国家粮食安全的重要作用。
2、按照健全中央和地方财力与事权相匹配体制的要求，大幅度增加农业综合开发投入。依据粮食发展的总体目标，按照不同区域的自然和社会经济条件，科学划分功能区，明确功能定位，落实中央和地方分级管理责任，采取差别扶持政策，共同确保国家粮食安全。
3、按照形成主体功能区的要求，进一步集中力量支持粮食主产区建设高标准农田。集中力量支持粮食主产区建设高标准农田，是一项涉及利益调整的改革，必须有理论作支撑，有制度为约束，按规划来实施。
4、开发与利用并重，实行深度开发，促进土地适度规模经营。只有逐步实现粮食规�；�，才能提高种粮的比较效益，才能增强发展粮食生产的内在动力。
5、创新开发投入管理机制，有效解决筹资筹劳问题。一是要探索建立先建后补的民办公助机制。二是要大力推广“业主负责制”，用公开、自愿、竞争的方式，对机井、电灌站等经营性工程，由农发部门和业主共同出资建设，业主负责完成政策规定的筹资筹劳配套投入，工程设施建成后由地方政府颁发业主经营权证，业主获得工程使用和经营权。三是要深化农田基础设施产权制度改革。
