中国地质大学（北京） 李晨
一、土地整治促进城乡统筹发展的重要作用
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我国土地整治肇始于土地整理，从土地整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性�；じ赜胪平屡┐褰ㄉ韬统窍缤吵锓⒄瓜嘟岷献洌辉谑侄紊�，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。
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实施土地整治，可以破除城乡二元结构，促进土地资源节约集约利用，优化土地利用结构、布局，促使区域经济协调发展。如2008年以来，浙江省嘉兴市全面启动实施了以土地整治为平台的“十改联动”、“两分两换”试点，统筹推进“1640300”工程，解决了耕地保护“缺动力”，农民增收“缺渠道”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等一系列瓶颈。
（三）土地整治是城乡统筹发展的重要平台和抓手
据有关部门预测，我国农村居民点用地占全国建设用地总量的一半以上，人均达到229平方米，利用普遍粗放低效，节约挖潜的空间很大。如果以人均150平方米的上限标准测算，到2020年，全国农村居民点用地可腾退出8300万亩左右，可整理复垦为耕地的潜力在5000万亩以上。
二、当前土地整治促进城乡统筹发展存在的主要问题
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城镇化速度应与经济发展水平的可承受能力相适应，否则可能会出现过度城镇化或虚假城镇化的现象。但一些政府官员却往往缺乏应有的成本意识。这导致欠发达地区政府在制定城乡统筹目标时，出现忽视经济支撑能力追求城镇化率过快提高的现象。土地整治本来是改善农村生活环境、提升农民生活质量、增进农民福祉的一件惠民大事，但现在却成为一些地方官员谋取政绩、增加工业用地、提高城镇化率的一个工具。个别地方大量农民“被上楼”、“被城镇化”，就是地方政府不顾经济发展的客观规律的典型案例。
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土地利用规划体系与城镇体系规划协调存在问题。由于两个规划负责的部门不同、规划的目的不同、编制规划的时间以及所依据的技术标准等不同, 两个规划之间的矛盾仍然较多。新一轮土地整治规划编制滞后，不利于土地整治整体推进。当前看，各地规划都相对落后，特别是村庄整治，规模、布局、时序和项目尚缺乏统筹安排，这也导致部分地区土地整治工作较为随意，盲目扩大规模，一定程度上影响了宏观调控，造成了过程性浪费。
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各地在实施土地整治过程中，广泛吸收当地农民参与土地整治，使农民从土地整治中获得劳务收益。但根据现行的土地整治项目管理制度，农民没有参与竞标的资格。因此，如何以当地集体经济组织为主体实施土地整治项目，并且严格按照项目管理要求等问题需要进一步探索。从各地城乡建设用地增减挂钩清查情况看，大部分地方整治出来的建设用地都由政府拿走，预留农村经济发展的用地很少。如何通过农民参与和市场机制的作用，规范和约束基层政府拆迁得地的冲动，是土地整治中需要迫切解决的问题。
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总体上，各地土地整治以政府投入为主，担当了“输血”角色，起到了“不可或缺的手”的作用。由于土地整治普遍采用政府主导的模式，也使政府充当了“救世主”的角色，管了一些本应由市场管的事情，个别地方造成一刀切、甚至强迫拆迁等问题。现有资金管理政策不发生重大变革的情况下，如何按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）提出“鼓励民间资本参与土地整治……”的要求，启动社会资金的进入、特别是民营资本进入土地整治领域，充分发挥市场“无形的手”，恢复土地整治“造血”功能是需要研究的问题。
三、进一步加强土地整治促进城乡统筹发展的对策建议
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一个地区土地整治究竟选择哪种模式，要从省情、市情、县情、乡情出发，超越经济发展阶段、盲目进行城乡统筹都是不可取的。根据国家对不同地区的不同定位，结合不同区域的经济社会发展水平和自然资源特点，提出实施差别化土地整治。即在我国东部地区要积极开展城乡建设用地整治，优化城乡用地结构和布局，着力提高土地资源利用效率，化解土地资源瓶颈制约，积极探索土地整治新机制；中部地区要加强田、水、路、林、村综合整治，稳步提高粮食综合生产能力，巩固提升全国重要粮食生产基地地位，保障科学发展用地需求；西部地区要推广生态型土地整治模式，加强坡耕地整治，促进国土生态安全屏障建设等。
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统筹规划土地整治，合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序，保障土地整治各项活动科学有序进行。一是尝试“两规合一”。为了从体制上保证规划体系的整合与协调, 便于土地利用的规划管理, 必须要对目前的城镇规划与土地管理机构设置加以调整。在大城市地区和经济发达的城市化地区应合并规划局与国土局, 变平行的部门矛盾为内部矛盾。同时, 尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并, 把矛盾消除在基层。二是加强相关规划统筹。与农业生产、农田水利建设、流域水资源综合规划等相关规划和发展要求相协调。三是要提高土地整治规划的法律地位，加快健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，统筹协调，避免重复建设。
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国发[2010]47号文以及《规划》要求，“加强规划实施的公众参与，切实维护人民群众合法权益”，“建立政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制，落实土地整治共同责任”。首先，土地整治要始终把保障农民的合法权益放在第一位，充分尊重农民主体地位，把群众是否支持作为能否实施土地整治的依据；其次，继续探索和推广农民参与土地整治的模式和经验，发挥农民的主体作用，使农民从土地整治中得到尽可能多的收益�；杓谕庖延邢冉�。如德国的土地整理相关利益者联合会、土地整理协会；湖南、河南、湖北的“耕地�；ば帷薄ⅰ芭┟窦喽皆薄钡�，负责协调区域土地整治事务，协助解决工程建设中遇到的技术、权属问题；第三，坚持以促进城乡统筹发展为导向，促进农村发展，应将收益分配重心下移，切实让农民在参与土地整治中真正享受到经济发展的成果。
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一是充分发挥市场“无形之手”。新农村建设和城乡统筹发展首先是经济发展的结果，特别是非农产业发展的结果，是在农村工业有了一定程度的发展，而且农村工业开始向城镇集中，从而增加了城镇就业机会后，自发地吸引农民进城就业的结果。推动城乡统筹的主导力量是市场，而不是政府。政府必须顺应经济发展的形势来支持、辅助城镇化，而不能成为城镇化的主导力量，更不能自封为城镇化的决定者。二是用好政府“有形之手”。政府通过制度设计和政策制定，优化发展环境，引导产业集聚和升级，并积极改革破除农民进城的制度障碍，保证农民进城后有工作、有生活、有社保、有尊严，享受和城镇居民一样的公共服务。
