中国地质大学（北京）土地科学技术学院 张 岐 吴克宁 国土资源部土地整治中心 梁梦茵
一、有理
开展土地整治推进城乡统筹发展，首先要充分研究区域自然、经济、社会条件判断区域是否具备城乡统筹发展的基础条件或区域所处的城乡统筹发展阶段；合理确定与区域城乡统筹发展水平相匹配的土地整治目标、任务、模式等内容。区域城乡统筹发展程度评价指标主要包括人均GDP、城镇化水平、产业结构、城乡居民收入差距比、城乡基础设施完善程度、农业生产从业人员数、土地整治实施成效7个指标。
二、有利
开展土地整治推进城乡统筹发展，要以实现农民得实惠、城镇得发展的互利共赢的效果为目的。土地整治通过村改居、中心村建设、基层村改善，既促进农村土地集约节约利用，为集中投资改善农村基础设施创造条件，同时把通过整治节余的用地指标放到城镇，推动城镇经济发展。土地整治战略是国家在城镇发展用地需求无法满足、农村用地粗放浪费现象严重且生产生活条件亟需改善的现实情况下提出的，决定了土地整治既要促进农村土地集约利用、提高农民收入又要为城镇发展提供用地空间的双重使命。
以浙江嘉兴市南湖区七星镇为例，七星镇紧靠嘉兴市区，交通便利，区位优势明显，企业众多，农户基本从事二三产业，是全国综合实力千强镇，统筹城乡发展基础条件雄厚。2010年，七星镇GDP达到10.81亿元，三次产业结构比例为12：69：19。由于七星镇地势较低，绝大部分农用地只能种植小麦、水稻等粮食作物，每年的收成不高，农民人均年收入为14700元，来源于一次产业收入仅占23%。七星镇作为嘉兴市第一家统筹城乡综合配套改革试点镇，2008年10月，以“两分两换”为具体形式的农村土地整治工作正式拉开序幕。七星镇在充分考虑经济发展中土地空间严重不足和农村用地粗放浪费现象严重、农户种田收入不高的情况下，提出农户放弃农村宅基地搬迁到新市镇社区换取城镇住房，交出手中的田地由政府统一流转换取租金的形式对镇域范围内的全部农户进行集聚。随着“两新”工程建设和城乡统筹发展的推进，一批新市镇社区先后建成使用，无论是外部形态，还是内部环境都有了质的提升，显著改善了村容村貌、生态环境和农民生产生活条件。农户集聚意愿高涨，到目前为止，已经有四个行政村的绝大部分农户搬迁到了新市镇社区，剩下的两个行政村及零散农户在“十二五”期间也将全部完成集聚。通过实施“两分两换”，农户每年每亩获取700元的土地承包经营权流转费，从第二年起每年每亩递增5O元；农户住宅户均面积降至0.3亩，全镇涉及到“两分两换”的农户共4011户，宅基地置换后可增加2955亩用地空间，既改善了社区生活环境，提高了农户收入；又实现了城镇获得结余用地指标的目标。
三、有节
开展土地整治推进城乡统筹发展，要树立区域可持续发展的理念，找到农村与城镇发展用地的平衡点、最适点，避免出现规模不经济。城乡建设用地结构平衡点与最适点的确定既要考虑到农村、城镇发展的现实需求，也要考虑到两者未来的潜在需求，为农村、城镇发展同时预留空间。面对后备资源紧缺、耕地�；ば问蒲暇⑿略鼋ㄉ栌玫啬甓燃苹副晡薹愠钦蛴玫匦枨蟮慕羝惹榭�，城乡建设用地内部结构调整、布局优化是满足未来城镇发展用地需求的主旋律。在为农村预留发展空间的条件下，为城镇发展预留空间，充分考虑未来城镇发展用地需求，把眼光放长远，农村居民点同样是资源，不能为了眼前，而不计后果的无限制地开展城乡建设用地增减挂钩规模与范围，要为未来留有发展空间。
四、建议
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开展土地整治推进城乡统筹发展，要首先编制好土地整治规划。土地整治，规划先行，要充分体现规划的龙头作用。编制规划时应结合当地社会经济情况充分论证，统筹规划，因地制宜，合理推进，进行多方案对比选出最优最适方案，合理确定区域土地整治重点方向，科学安排项目规模、布局、时序。
（二）充分尊重农户意愿
开展土地整治推进城乡统筹发展，必须引入社会参与、把农户意愿放在首位、确保农户受益，并充分尊重农村传统文化、注重地方特色文化。农民群众是农村土地整治的利益主体，土地对于农民群众不仅是生活保障，还是社会保障，必须认真对待农户的利益诉求，广泛平等的开展农户整治意愿调查，始终坚持把农户接受不接受，农户得利不得利，农户支持及不支持作为开展农村土地整治立项的前提。
（三）建立健全共同推进机制
开展土地整治推进城乡统筹发展，应落实共同责任。城乡统筹发展涉及到土地部门、建设部门、户籍部门、农业部门、交通部门、社会保障等多个部门；是任何一个部门孤军奋战所不能完成的社会大事。要切实加强党委、政府对土地整治推进城乡统筹发展工作的统一领导；明确各相关部门的具体责任，建立相关的激励约束机制，制定明确的考核指标体系和考核方法，并与相关部门的业绩考核相挂钩；形成党委、政府主导，国土搭台，部门联动，群众参与，整合资源，聚合资金，共同推进的局面。
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土地整治推进城乡统筹发展，应鼓励土地利用新机制创新。由于现行政策法规的束缚，开展土地整治推进城乡统筹发展过程中遇到了很多困难和阻力。在坚决落实最严格的耕地�；ぶ贫群妥钛细竦慕谠加玫刂贫鹊幕∩�，一方面国家要加快改革步伐，优化顶层设计；另一方面应鼓励地方机制创新，实现制度供给。对于城乡统筹条件好的区域应鼓励地方在某些方面可先试先行，对于城乡统筹条件薄弱的区域应严格控制土地整治规模与项目数量。2012年5月24日，在国土资源部和广东省政府共同举办的节约集约用地政策创新座谈会，徐绍史部长强调：要以政策创新推动土地管理改革创新，加快制度供给。
（五）建立全程监管体制
土地整治推进城乡统筹发展，必须杜绝贪腐现象的发生。建立规划实施到项目整体验收的全程跟踪管理机制，实行土地整治项目全过程监管。明确各级政府相应的监管责任与义务，建立日常报告制度、重大问题专门报告制度以及编差纠正制度。严格执行整治项目资金专项监管，加强对农村土地整治项目预算执行情况的监督检查和资金审计，项目竣工验收后工程建设承担单位必须编制项目竣工决算报告。审计部门负责工程专项审计，对资金使用有弄虚作假行为的要跟踪问责。
