国土资源部土地整理中心 李少帅 陈原 杨红
一、农村土地整治政策的绩效
（一）取得的成效
1、中央分成新增费分配方式效果突出。从宏观角度看，农村土地整治本质上是国家为确保粮食安全采取的以资本为主要生产要素的投入措施，它必然要遵循报酬递增递减规律，因此必须按此规律制定土地整治资金征收与投入政策，合理调整土地整治资金在空间和数量上的投入比例，力争使粮食产能最大化。当前，我国东部沿海地区，特别是京津塘、长三角和珠三角地区，土地利用高度集约，可开垦的耕地后备资源很少（或开垦出来代价很大），耕地总量也少，且现有耕地建设标准较高，在这些区域大规模投资的边际效益已经很低，而中、西部地区可供开发的耕地后备资源较多，现有耕地面积大，且耕地的水利交通设施较缺乏，在这些地区投资效益明显�；诖�，《财政部国土资源部关于调整中央分成新增建设用地土地有偿使用费分配方式的通知》规定中央分成新增费每年分配给各省的资金规模主要根据各省上一年度的基本农田面积（占70%权重）、灌溉水田面积（占20%权重）、实际补充耕地面积（占10%权重）以及分配系数（东部>中部>西部，粮食主产区>非粮食主产区）确定，将大量资金投向效益明显的中西部和粮食主产区。
2、确保项目区农民受益。粮食产能最大化的前提是确保农户从事粮食生产在经济收益上的最大化，为此，在实施土地整治项目时，力争采取各种措施改善农民生产生活条件，降低农民从事粮食生产的成本，提高其收益。当前政策在保障农民利益方面采取的措施如下：一是注重了解农民需求，《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》等多个文件要求农村土地整治项目在可行性研究阶段进行现场调查，广泛听取当地农民意愿，以保障规划设计和实施方案切实可行，确保项目取得成效。二是提高了项目区农民收益。一方面，项目在实施中就力争让农民受益，如《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》要求项目施工尽可能招用项目所在地农民工，开展一些可由当地农民承担的土地平整和水土保持等工程，如四川省有的地方，在项目建设期间，农民通过参与施工每月可得1000元劳动收入。另一方面，根据《关于发布<土地开发整理规划编制规程>等三项行业标准的通知》和《关于印发<高标准基本农田建设规范（试行）>的通知》，通过建设节水设施、田间道路设施、移土培肥等措施，减少了农民灌溉作物的用水成本，提高了劳动生产率和耕地产能，进而直接和间接地提高了农民收益。三是采取各种工程措施，积极扭转各项不利因素，改善农民的生产生活条件。如通过修建蓄水池、植树、植草等措施，改善了项目区小气候和生态环境；通过水利设施和道路设施建设改善了农业生产的区位条件、取水条件。
3、促进了农业生产的集约化。首先，通过田间道路设施和农田水利设施建设，提高了农田的道路通达率和灌溉保证率，这为项目区农民加大劳动力投入提供了物质条件。其次，通过农村土地整治为农机耕作创造条件，提高了劳动生产率，这使得农民有了增加劳动投入的能力和时间。最后，因农村土地整治降低了农民的劳动成本，提高了收益，由此提高了农民从事农业劳动的积极性，使得农民有增加投入的欲望。
4、促进了农业生产的规�；Ｎ夜匦翁杆�、零乱，田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上，耕地平均地块大小仅为0.087公顷，严重限制了品种改良、技术推广、机械操作。耕地破碎化有地形等自然因素，更多的是由于耕地的承包经营权分散所致，如湖北省监利县网市镇1农户按人口分了27亩地，散在9处，共19块，最大的2亩，最小的3分。权属调整工作是农村土地整治的重要内容，是破解土地破碎的金钥匙，为此制定了《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》。据统计，1998至2008年，通过农村土地整治调整土地承包经营权970.07万亩，涉及农户294.86万户，为农业生产规�；蛳铝思崾祷�。
5、积极协调外部政策因素，发挥涉农资金综合效益�！豆裨汗赜谘细窆娣冻窍缃ㄉ栌玫卦黾豕夜呈缘闱惺底龊门┐逋恋卣喂ぷ鞯耐ㄖ访魅分赋雠┐逋恋卣我栽黾痈卟炔九┨锖透纳婆┐迳钐跫勘�，同时要求各地以新增费、用于农业土地开发的土地出让收入等为主体，引导和聚合相关涉农资金，集中统筹使用，切实提高各项资金综合使用效益。如云南省正在实施的兴地睦边农田整治重大工程，首先使用农村土地整治资金对项目区进行土地平整、田间水利设施配套和田间道路系统建设等工作，农业、烟草、发改等部门在此基础上通过地力培肥、调整农业产业结构布局，引入农产品规模生产、龙头加工企业，形成整体效益以推进农业现代化建设。
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一方面，多数农村土地整治资金难以在全国统筹分配。东部发达省份现有耕地总量少，建设标准较高，开展农村土地整治的边际效益较低，而中西部则相反。当前除中央分成新增费外，其余土地整治资金全部由各省自行使用，且东部省份农村土地整治资金远多于中部和西部省份，形成了资金与农村土地整治任务的“倒挂”现象。另一方面，部门间涉农资金投入仍然较为分散，整体效益不明显。农业、水利和财政部门按照各自职责和资金渠道分别组织开展支农建设有关工作，尚未统筹开展有关工作进而形成乘法效益。
三、建议
经过10多年发展，农村土地整治政策日趋成熟，现有政策已充分考虑了影响农村土地整治实施绩效的内部因素和外部环境，注重改善农业生产的区位、取水、生态条件，提升农业生产的技术措施，将农业生产集约化和规�；�、农民增收和国家粮食安全有机结合起来，但包括70%新增费、用于农业开发的土地出让收入等大部分农村土地整治资金，由于系地方政府财权，需要采取特别措施加以统筹并向中西部倾斜。总之，农村土地整治与其他部门支农工作的统筹程度有待进一步深化。
