清华大学公共管理学院 唐柳 俞樵 李志铭
藏南谷地指西藏高原南部雅鲁藏布江流域中游谷地，西起萨噶，东到米林，长达1200km，南北宽约300km，流域近东西向，沿线分布宽窄不一的河谷平地和湖盆谷地，土质肥沃，是西藏主要的农业区，自然资源丰富。藏南谷地流域内的雅鲁藏布江中游—年楚河区域是西藏主体功能区规划中的国家层面重点开发区，主要包括拉萨市尼木县，山南地区的贡嘎、扎囊、乃东、桑日、曲松、加查和浪卡子县，日喀则地区的日喀则市、白朗、仁布、南木林、拉孜和江孜县。其发展功能定位是：以泽当镇为中心的贡嘎、扎囊、乃东、琼结4县，产业、区位、科教优势突出，开发潜力大，重点发展农区畜牧业、现代轻工业、现代物流业、旅游服务业，形成“一江两河”东部集中连片经济密集区，以此为依托，辐射带动桑日、曲松、浪卡子和加查县特色资源开发。以日喀则市为中心的白朗、拉孜、江孜等4县市集中连片，重点发展现代农业、畜牧业和人文—生态旅游业，形成“一江两河”西部经济密集区，以此为依托，辐射带动昂仁、谢通门、南木林、仁布、康马、萨迦、定日等县发展。
一、藏南谷地土地综合开发整理的条件
�。�1）区位优势明显。位于西藏核心经济区，交通设施完善，物流基础好。（2）水资源丰富。流域内雅鲁藏布江、拉萨河等常年有水，满足土地综合开发要求。（3）土地资源丰富。宜农土地面积大，占西藏宜农土地资源的51.4%，耕地净面积19.5万公顷，尚有3.1万公顷宜农荒地可开垦，光热资源丰富，盛产青稞、小麦、油菜和蔬菜，耕地数量与质量均居西藏首位；宜牧土地开发潜力大，约2/3土地为宜牧利用，约1/3的天然草地适宜作冷季牧场，适合发展畜牧业；宜林土地面积虽少(约22万公顷)，但适宜农田防护、薪炭林和经济果林生长；土壤开发的适宜性较好。（4）经济发展基础较好。流域旅游资源丰富，农村经济发展较快，总收入年均增幅接近10%。
藏南谷地流域土地利用在取得巨大成就的同时，长期存在如下突出问题：（1）耕地数量仍然较少，土壤质量有待提高；（2）林地面积小，林业不发达，生态环境脆弱；（3）草场利用不合理，草地建设进展缓慢，商品率低；（4）交通、水利等基础设施用地面积不足，成为经济发展的“瓶颈”；（5）农村居民点布局零散,缺乏统一规划，在一定程度上影响了住区的建设发展和农牧民生活质量的提高，同时也影响了耕地集约化利用；（6）土地利用方式在一定程度上导致了产业内部结构问题突出，农牧业产品结构失衡，加工业发展尚未起步，服务业发展滞后，城乡、沿江两岸区域发展差距明显。
二、藏南谷地流域生态经济发展模式的内涵
借鉴国内外典型流域综合开发的成功经验，结合特定的经济和环境条件，藏南谷地流域重点开发区土地开发整理应采用生态经济发展导向型模式。
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藏南谷地流域水资源丰富，但自然地理条件特殊，水土资源与生产力布局不匹配，工程性缺水问题突出。因此，土地综合开发整理应以水资源利用为前提，以大流域为依托、小流域为单元，加快重点水利、水电工程建设，加强河道治理，完善饮水、灌溉排涝体系与节水改造，加强水生态环境建设，利用现有技术和经济条件，调整用地结构，平整土地、提高土地集约利用率，综合建设道路和沟渠，归并农村居民点、乡办企业和乡镇企业，复垦废弃土地，划定地界、确定权属，改善环境、维护生态平衡。
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应转变土地利用方式，实现�；じ�、�；ど�、保障发展三大目标协调统一，促进重点开发区生态经济发展。（1）严格执行土地政策，科学合理安排土地供应计划，有效引导投资，为重点开发区经济发展提供土地要素保障。（2）根据重点开发区的产业发展规划，采取差别化供地政策，加大事关经济结构调整和产业优化升级的重点项目的土地供应，大力发展高、新、精、尖产业和低碳经济，淘汰高污染、高消耗、低效益产业；积极向社会公共事业、新农村建设等民生领域倾斜，缩小城乡差距，体现以人为本，促进社会和谐。（3）调整土地利用结构，改革单一的农业生产形式，积极探索土地节约集约用地途径和措施，形成科学合理又符合当地实际的土地利用结构。
（三）强化国土空间布局推进土地开发和生态经济发展
科学制定土地利用总体规划及建设用地、土地整理、耕地�；�、防灾等专项规划，强化土地分区发展，统筹规划国土空间开发格局，形成农村地区、城镇地区和生态地区三类地域空间，实现国土资源高效配置，促进区域统筹发展。（1）加强农村地区建设。发挥藏南谷地流域农牧业优势，通过土地综合开发整理，布局特色农牧业主产区，发展设施农业、特色农业、无公害农业和生态农业，改善农村产业结构，促进特色农产品规�；突鼗⒄梗贫庸ひ捣⒄购统钦蚧�，带动三次产业快速发展，增加农牧民收入。（2）加强乡村和城镇规划建设。建设宜居村庄，创建“文明生态村”；建设以“中心城镇为中心，以小城镇为次中心，以工业集中区为补充”的城镇体系，促进人口向城镇集聚、工业向园区集聚。（3）加强生态功能区建设。通过水资源和土地综合开发，构筑防风固沙生态功能区、水源涵养和水土保持生态功能区、林业产品与服务提供生态功能区，因地制宜发展种植业、养殖业等生态型的产业化经济，禁止从事不符合生态功能定位的各类开发建设活动。（4）统筹区域发展。通过土地综合开发整理对流域经济发展的带动和影响，实现经济资源的跨流域、跨县域和跨地区整合发展，获取最大化的生态经济效益。
三、政策建议
藏南河谷流域土地综合开发整理是一项复杂的系统工程，实施生态经济发展导向型的土地综合开发整理模式，应做好以下5点：（1）行政措施。土地综合开发整理是政府行为，应遵循综合开发的原则，严格执行土地利用总体规划和专项规划。建立严格的耕地�；つ勘暝鹑沃�、完善耕地占补平衡机制、建立基本农田保护奖励激励机制、健全土地执法监察工作机制、建立节约和集约用地准入机制、落实生态环境�；ぴ鹑沃啤＃�2）资金措施。在以国家投资为主的前提下，积极采取社会化、市场化融资模式，建立和完善对耕地尤其是基本农田保护的补贴机制，实行�；ぴ鹑斡氩普固喙夜�。（3）技术措施�；苟嘀中问降暮献鹘涣�，吸收有利于可持续发展的先进理念、管理经验、科技成果，加强土地利用规划信息化管理，形成“批、供、用、补”的完善监管体系。（4）管理措施。借鉴国外的成功开发经验，根据开发时序，不断创新行政管理模式，避免多部门“分块管理、各自为政”。（5）政策措施。强化政府的行政管理，运用经济、行政和法律手段保障开发的市场化、有序化和科学化，建立政策扶持、资金投入、科技支撑等保障体系；注重权属管理，保障农民利益；建立跨行政区域开发的协商机制；营造全社会共同参与推进土地综合开发建设的良好氛围。
