重庆市国土资源和房屋管理局综合处 陈拥军 汤雁冰
土地是人类生存之基，是经济社会发展之源。我国人多地少，节约集约用地是关系民族生存和国家长远利益的大计，是全面落实科学发展观的具体要求。如何有效实现高水平的节约集约用地，我们认为，需要完善管理、约束和激励等三种机制，抓好统筹城乡、盘活存量、优化增量等三个重点，构建三位一体的节约集约用地模式。
一、改革管理机制，统筹城乡用地
在城镇化、工业化、农业现代化进程加快、人口同步增长的背景下，出现了城镇建设用地与农村建设用地“双增长”的不正常现象，严重制约了节约集约用地水平的提升。其主要原因在于，一个人进城之后要占用100 m2左右的城镇建设用地，人口城镇化带动了土地城镇化，同时，农村建设用地退出制度和机制不健全导致了农村建设用地没有随人口相应减少。
因此，需要改革和完善统筹城乡的土地管理制度，畅通城乡人口、土地、资金三大要素渠道，构建利城利乡的土地利用政策体系，实现城乡土地资源节约集约、最优配置。通过政策制度设计支持和促进农村居民往城镇走，让已经在城镇稳定就业的农村居民在城镇落户；促进农村居民内部梯度转移，通过高山移民和农民新村建设，实现人往平坝走和适度集中居住，推动农村土地的集约利用。需要畅通城乡土地要素流动的渠道，鼓励进城人员的农村宅基地等建设用地自愿、有偿、有序退出，实现人地互动，让人口的城镇化与土地的城镇化相匹配。需要畅通资金要素流向农村的渠道，建立平衡城乡利益的机制，充分发挥资金推动人地互动的杠杆和保障作用。
基于我国农村建设用地大于城镇建设用地规模、农村人均建设用地大于城镇人均建设用地水平的现实，统筹城乡土地利用将极大地改善我国城乡建设用地结构，彻底改变城乡建设用地“双增长”的现象，减少建设用地总量，将有效大幅提升全国的节约集约用地水平。
二、健全约束机制，优化增量用地
实现节约集约用地，必须统筹安排和优化增量用地。既要加强宣传引导，提高节约集约用地意识，实施软约束，更要完善新增用地准入和利用等环节的政策制度和机制，实施更加明确的硬约束，切实做到新增用地节约优先、集约为本。
充分发挥规划管控和标准约束的作用，把好入口关。强化规划管控作用，坚持节约集约用地原则修编土地利用总体规划。要抓紧编制和实施国土规划。通过国土规划合理确定重大国土开发利用、生态环境整治�；ず徒ㄉ杌疃目占洳季帧⒐婺：徒峁�，实现空间、产业、人口、环境的有机协调与整合。强化国土规划的刚性约束，将其上升为重大的长期战略，推进立法建设。建立健全保障国土规划实施的监管、考核评价、干部管理等体制机制。要完善用地标准，提高用地准入门槛，建立以用地类型或行业必要用地量、土地利用强度、投资强度、容积率等为核心的控制指标体系。
加强过程审查和监管，把好利用关。健全各类规划节约集约用地审查制度。完善实施项目用地预审制度，严格批前审查，凡没有达到集约用地规定的项目，不予安排用地。严格执行供地目录和项目准入条件，加强建设用地定额管理，严格批中管理。建立土地供应台帐，加强对项目用地的跟踪管理。清理和处置闲置土地，严格批后监管。强化执法监察，打击违法用地行为，整顿不规范用地行为。
推进节约集约用地工作是一项复杂的系统工程，需要上升为政府行为、需要各级各相关部门密切配合，建立并落实节约集约用地共同责任机制。尤其要落实相关部门在推进节约集约用地工作中的责任，投资管理部门严格按照国家宏观调控政策和产业政策，全面统筹引导投资发展方向，严格项目准入，把好建设项目审批关；规划部门严格按照规划要求，科学合理地确定建设项目用地规模，并根据批准的城市规划确定容积率、建筑密度、绿地率等规划指标。监察、财政、建设、审计等部门按照各自职责，密切配合，形成共同推进节约集约用地工作的合力。节约集约用地共同责任制度和机制的逐步形成，将极大地促进增量用地优化，实现土地的节约集约利用。
三、完善激励机制，盘活存量用地
实现节约集约用地，尤其需要完善盘活存量土地的激励政策，挖掘现有存量土地的潜力，促进集约利用。及时出台管理办法，推进农村建设用地依法流转，鼓励加大农村建设用地复垦力度，充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策和地票制度的作用，有效利用乡村闲置废弃建设用地。完善土地出让金、城市建设配套费征收和征地拆迁补偿安置优惠政策，鼓励向旧城要地，加快推进城区“退二进三”、危旧房改造和“城中村”改造。研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法，完善容积率和土地出让金征收方面的优惠政策，鼓励开发利用地下空间。鼓励企业和工业园区建设多层标准厂房，在有限的土地上增容增效；鼓励发展楼宇工业，向空中要地。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。鼓励在山地、丘陵地区，实施山地城市生态化规划建设，指导城市建设坡地风格的建筑，扩大低丘缓坡土地利用试点范围。探索建立工业项目用地退出机制，加大对项目征地后闲置土地的清理和处置，防止企业囤积土地。对已批准未实施的征地项目用地，在符合规划且不超过原面积的情况下，可置换给符合产业发展急需的项目使用。对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用。
实施激励，促进存量土地利用，需要制定集约用地的目标，加强考核评价；需要建立健全地耗考核指标体系和考核办法，以市县为单位量化考核集约用地水平。将考核结果作为分解下达年度土地利用计划指标和干部主管部门对领导干部进行综合考核评价的依据，对存量土地挖潜效果明显、土地利用节约集约水平高的地区，既要奖励指标，又要优先安排年度用地计划，优先办理新增建设用地的农用地转用和土地征收报批手续；对存量土地较多，土地节约集约利用水平不高的，扣减下一年度用地计划，有效促进节约集约用地工作，促进用地观念和经济增长方式的转变。
综上所述，坚持统筹城乡用地，就能抓住节约集约用地的龙头；坚持优化增量用地，就能抓住节约集约用地的现在；坚持盘活存量用地，就能抓住节约集约用地的未来，从而有效地提高节约集约用地水平。
