江苏省南通市土地储备中心 凌晨 张竹华
土地储备制度的建立与施行，是政府调控宏观经济，实施土地利用总体规划和城乡规划，促进城乡土地优化配置，保证国有土地资产保值增值，加强房地产市场调控的重要举措。但随着我国城镇化和工业化进程的加快，城镇建设用地的需求日益增长，仅靠国家年度新增建设用地计划指标已难以充分发挥土地储备的调控作用。为此，党和国家大力推进实施“城乡建设用地增减挂钩”政策，通过平衡农村居民点用地规划与城市建设占地规模的关系，提高土地集约节约利用水平，为统筹城乡协调发展带来了新的思路。
一、土地储备参与“万顷良田建设工程”的有益尝试
2010年，江苏省国土资源厅为贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，在全省范围内试点启动“万顷良田建设工程”，这是对城乡建设用地增减挂钩制度的深化与创新。通过打造万顷良田建设工程，高标准实行双置换政策，即农村住房置换低价位商品房，农民土地承包经营权置换城镇社保，实现土地资源有效整合，城乡发展有序统筹。如南通市港闸区“万顷良田建设工程”规划面积36000多亩，可复垦农村居民点及工矿用地8043亩，可新增耕地3700余亩。该项工程计划总投资90亿，分三期实施，是目前全省单体规模、投资总额、搬迁量最大的“万顷良田建设工程”之一。目前，一期项目已顺利通过省级验收，完成建设规模13266亩，建设用地复垦新增耕地3000亩，农用地整理新增耕地2216亩。
为积极推进港闸区万顷良田建设工程的实施，南通市土地储备中心超前谋划、主动作为，从四个方面保障了“万顷良田建设工程”的顺利开展。
1、超前规划，妥善解决拆迁安置问题
根据土地利用总体规划、城市规划、村镇规划，编制万顷良田建设工程安置区规划。在项目所涉的幸福、陈桥两街道区域内规划动迁安置点22个，拟用地面积228公顷，建设拆迁安置用房400万平方米。目前已供地开工15幅地块，用地面积约100公顷，可建低价位商品房14840套。在满足一期工程安置的基础上，为二、三期工程启动超前落实了房源，缩短了安置过渡期。
2、资金筹措，保障启动资金足额到位
万顷良田建设工程前期投入资金需求量巨大。为保障工程顺利实施，南通市土地储备中心通过对已储备地块的抵押融资，加大对万顷良田建设工程安置区域地块收储资金的投入力度，优先保障拆迁资金足额到位，2010-2011年度投入前期开发资金合计25.4亿元。同时强化资金管理，做到专款专用，确保投入资金的安全、合理、有序使用。
3、加快收储，促进项目资金运行平衡
通过万顷良田建设工程，将原布局散乱、利用粗放、配套落后的集体村镇建设用地复垦置换为城镇建设用地指标，在优先保证项目区内动迁农民安置房、基础设施等配套建设用地需求的基础上，将节约指标优先用于港闸核心区域内经营性用地项目的土地储备，通过土地出让收益平衡整体资金需求，形成资金良性循环，从而稳步推进城乡一体化建设。
4、产业配套，启动市北高新园区收储
2010年，港闸区政府与上海市闸北区政府达成战略合作协议，在万顷良田建设工程建新区内共同投资设立上海市北高新（南通）科技城，规划用地面积520公顷，目前已成功引入创想天地科技、挪信新能源、智翔信息科技、万晖科技等四家高新技术企业。目前，南通市土地储备中心在园区内已完成普通商品房用地收储49.3公顷，今年计划启动收储商服配套用地31公顷。园区内通过高新产业带动房地产开发，继而推动商业、服务业发展，稳步实现失地农民向城市市民的过渡。
二、土地储备参与城乡建设用地增减挂钩的构想
1、通过土地储备实现两规合一，促进土地资源集约节约利用
由于土地利用总体规划和城市总体规划分别由土地部门和城市规划部门编制，两个规划编制目的以及控制指标不一致，在城市发展建设过程中经常出现两规不统一的现象。土地储备作为城市化过程中为实施经济社会发展规划，执行土地利用总体规划和城市规划的重要纽带和有效手段，通过编制土地储备规划，在城乡建设用地增加挂钩区域内分年度、分区域有序推进土地储备规划的执行，逐步对土地利用总体规划和城市规划进行修编，实现两规合一，整合农村农业用地资源，盘活农村空闲建设用地，增加城镇建设用地供应，促进土地资源集约节约利用。
2、通过土地储备协调产业发展，实现产业转型升级整合集聚
目前土地储备的范围主要是居住、商服等经营性用地，未来土地储备还应涵盖农业用地、工业用地以及公共基础设施用地，通过实施城乡建设用地增加挂钩，盘活农村存量建设用地，整合聚集农业用地资源，优化三大产业用地空间布局，实现产业转型升级整合集聚，推动传统农业向现代农业的转变，分散企业向规模企业的转变，散居模式向集居模式的转变。通过土地储备规划的实施，合理布局和培育农业区、产业区、居住区、商服区、配套区，构建农业、工业、服务业协调发展的现代产业体系，稳步推动城市化，推进农民市民化，最终实现城乡统筹发展目标。
3、通过土地储备解决资金来源，保障城乡统筹发展稳步推进
城市化进程中需要充足的资金作保障，通过城乡建设用地增减挂钩，将节余下来的集体建设用地指标跨区域转用为国有建设用地，统一纳入政府土地储备，利用土地储备平台将城乡建设用地资源资产化、资本化。根据地方财政收入及前三年土地出让平均收入确定地方土地储备贷款融资规模，在不突破信贷总规模、风险可控的前提下，拓展融资方式，增强筹资能力。在银行抵押贷款的基础上，大力发展信托、发债、民间资本参股等多种融资形式，为土地储备前期开发提供资金保证；同时在土地出让金中提取一定比例反哺城乡建设用地增加挂钩工程，促进农村土地资源有序整合，化解城镇建设用地需求矛盾，形成良性循环，保障城乡统筹发展稳步推进。
4、通过土地储备建立流转市场，实现城乡二元结构顺利转变
集体土地流转是未来土地制度改革的重点。如何实现集体土地向国有土地转变，无序分布向统一规划转变，低效利用向集约利用转变，通过纯市场自由转让显然是不合适的，需要政府统一的规划和引导，利用土地储备平台建立集体土地流转市场是有效途径。
按照“依法、自愿、有偿”原则，鼓励农民土地承包经营权流转、宅基地有偿退出，发展多种形式的规模经营，实现农民身份向市民身份的转变。目前，试行的集体土地流转方式可分为双置换、出租两种：双置换，土地承包经营权换取社会保障，农村宅基地换取城镇住房，彻底实现农民市民化；出租，由村镇土地流转机构与农户签订土地承包经营权有偿租赁协议，农户按年领取土地租金，租金标准根据当地的生产水平确定。通过土地储备高效的土地前期开发功能和强大的资金运作能力，统筹集聚城乡土地资源，保障城乡一体化稳步推进，但是要避免宅基地换取城镇住房的过程中，盲目增加安置房屋套数及面积，消除未来可能造成的住房供应过剩，应根据各地情况确定人均安置标准，超出面积采用市场化货币补偿的形式，让动迁户自主选择是原地安置或是自由购买商品房，实现城乡二元结构顺利转变并促进房地产市场的健康可持续发展。
