江苏省东台市国土资源局 巴竞 林四海
一、当前农民宅基地管理现状
1、管理人员结构变化。如江苏省东台市基层国土资源所从1989年成立至今，已经有了24个年头，当初组建国土资源所的本地的老同志已经逐步到了退出基层国土资源管理岗位的年龄，现在在基层所工作的人员大部分都不是本地人，对辖区内各村组具体情况不太了解，下村工作存在“两眼一抹黑”的情况。
2、村组土地管理粗放。在20世纪90年代末期各镇大规模推进中心村建设，其中大部分中心村建设规划与土地利用总体规划不符，造成土地管理部门在农民宅地管理上基本瘫痪的被动局面，形成了大量的“一户多宅”现象。同时，在农民拆旧建新过程中，不少村擅自收取了宅基地拆迁退耕保证金，并且使其作为村主要收入的重要来源之一，造成了村组干部大力支持农户不拆旧房，并合农户配合一起想尽办法隐瞒事实，造假象骗取国土部门的审批，逃避监管。
3、初始申请资料核准难。农民宅地手续的办理，核实农户的合法有效的身份是手续办理的关键，由于以下几个原因，容易导致在办理过程中身份核实出现误差：一是户籍制度的改革，国土部门的人员在审核户籍资料的时候，难以从公安部门出具的户籍资料中分辨是否为农业户口；二是部分家庭的子女婚嫁在外，但户口未迁出，仍然想在本村申请宅地的；三是由于各村地理位置的差异，有少数农户通过户口的转移来申请农宅。这些都能导致农民在建房过程中出现各种各样矛盾纠纷。
4、安排建房随意性大。主要表现在农民建房随意性大，国土部门在审核过程中无法对申请者身份、拥有宅基地数和位置作出准确判断。由于村组享有安排农户建房的权力，基本都是村组干部说了算，部分村组干部在安排农民宅基地过程中，根据地理位置随意指定，未能按照土地利用总体规划执行，更有甚者未经2/3以上集体经济组织成员同意，未有合法的公告、告之过程，导致农户之间矛盾不断、违法建设时有发生。
5、国土所监管资料缺失。国土部门历年来政策变动频繁，要求一年比一年高，但是历史原因造成了国土所在集体土地管理上资料不健全的局面，甚至部分国土所存在着整组农民建房资料缺失的情况，导致监管无法到位。
6、管理人员压力剧增。国土所人员基本是依照公务员法管理的国家公务人员，自国务院15号令颁布以来，国家纪检部门和司法机关对国土管理人员失职、渎职责任追究的力度越来越大，而有些失职、渎职行为往往由于管理人员在实施管理行为过程中，因为对辖区情况的不熟悉、不了解，或者是申请者刻意隐瞒，或者是村组干部协助弄虚作假，导致国土部门管理人员不能掌握第一手真实的资料，无意中就形成了失职、渎职，更有甚者年届退休，因为分工辖区的变动，不能完全深入到辖区内了解情况，单是凭经验实施管理，导致真实情况游离于自己的职能之外，受到法纪的追究。
二、农民宅基地动态数据库的建立与实施
为了改变目前农村建房随意性大的现状，应该加强管理，深入调查，建立应对体系。
1、建立农民宅基地使用现状图。以村庄地籍调查地形图为底图，建立一户多宅的基础台帐，并在农宅使用现状图上用相同的红色编码标注便于查找，形成一张准确的，可具操作性、指导性的农民宅基地使用现状图。
2、分色标记农民宅基地地形图。在农民宅基地外业勘察的过程中，主要有这样三种情况：一是拆旧建新，在户主符合身份、新建农民宅基地符合双规划的前提下，利用农民宅基地现状图，核实该申请户的原有宅基地的土地权属、坐落、面积、是否与所申请材料的一致，确认无误后，用黄色“√”标注上图，表示此户宅基地列入拆迁退还集体的范围内，待老房拆除到位后，报送该户宅基地手续，手续批准后，对新批准位置进行上图并标注其批准文号及批准时间，及时做好动态更新。如尚未拆除或者拆除不到位的，将不予受理相关材料，同时也不出具相关的证明材料用于建设部门的手续办理。二是原址拆建，在村庄地籍调查农民宅基地地形图上用绿色“√”标注，并注明翻建类型，要重点核实其位置、面积大小，是否有双宅基地等情况，同时该户必须提供左右四邻同意原址拆建协议书，并按新批准的四址面积进行更新上图，如宅基地建房不在放样四址范围内的不予登记发证。三是新增宅基地，在村庄地籍调查农民宅基地地形图上用绿色“√”标注，待新建宅基地手续批准后，进行补充上图，在图上注明其家庭关系及新宅基地批准文号。此外，其他类型的农民宅基地手续办理的，要在地形图上详细注明，便于以后的查证、审核。
3、动态数据库的建立与更新。在外业工作进行的同时，内业数据库实行同步完善，参照外业勘察记录，利用CAD软件在原有村庄地籍调查成果图上直接修改标注更新，满足日后的调阅、监管。同时，在实际应用过程中，对村庄地籍调查中出现的部分错误数据根据实际勘查的情况，运用有效佐证资料进行修改更新。
三、动态数据库建立的实际效果
1、以图预审。实行农民宅基地申报资料预审制度，即在农户新申请宅基地初期，要求村组将农民宅基地手续同期上报，在预审过程中，改变过去简单的只到现场“走一走、看一看、访一访”的做法，而是先在所内调出该户老宅基地的使用现状图，对照申请者的资料进行预审，比对图斑和位置，做到心中有数。
2、带图核查。在实施“三到场”职责履行过程中，要求所有分片人员带着申请者原有宅基地位置图、新申请宅基地位置图到实地现场调查了解，由于预审过程中已经对原有宅基地位置进行了确认，在现场核实时不再是被申请当事人或者村组干部牵着鼻子走，而是根据调出的使用现状图在现场进行比照。
3、凭图审核。分片人员根据资料预审和现场实地核查的结果，在农民宅基地数据库中对该申请户的老宅位置、拆除退耕情况进行勾绘、标注、更新，打印纸质图样并签署分片人员姓名。业务所长根据分片人员的勾绘结果，结合申报材料依图审核，确认没有问题的再上报市局审批。
4、用图报批。在完成预审、核查、审核后，内业分工人员根据业务所长审核的结果，将该申请户现拥有宅基地数、原有农民宅基地退耕情况、新申请宅基地位置图等逐一打印，作为农民宅基地报批附件资料附后，上报上级有关部门审批。
5、便于监管。由于镇区面积大、事情多，目前所长已经无法做到在农民宅基地管理上亲历亲为，主要管理与实施都在各分片人员身上，如果没有一个有效的监管手段，其时间一长必然有问题发生。目前基层管理所利用“一张图”动态管理成果，采用定期或不定期由所长带队对各村农民宅基地及其他建设管理进行阶段性拉网检查，带图定点定位实地查看，既节约了时间，又做到准确无误。
通过实际操作，证明实施农民宅基地“一张图”监管模式，既为今后国土所人员交替导致农民宅基地管理工作青黄不接打开了一条新思路，也迎合了国土资源电子化、图件化管理方向的趋势。
