北京舜土规划顾问有限公司 柳丰燕 王一婷 孟蒲伟
宁夏回族自治区未利用地和低效天然草地规模大，且集中连片，合理、有序推进未利用地和低效天然草地的开发利用，是在宁夏沿黄经济区快速推进工业化、城镇化形势下统筹经济发展与耕地�；�、破解土地供需两难的必然选择，是拓展建设用地新空间、推进区域协调发展的有效途径。2010年，宁夏回族自治区未利用地共计1090590.33 hm2，占全区土地总面积的21.00%，主要分布在宁夏的中北部县（区、市），以其他草地为主。鉴于宁夏全区降水稀少、蒸发量大，大部分天然草地质量低，很难放牧利用，综合考虑确定300 mm等降水量线以北区域为低效天然草地。宁夏低效天然草地共计1186619.50 hm2，占全区天然草地面积的比例为80.71 %，主要分布在盐池县、沙坡头区、中宁县和灵武市。
一、未利用地和低效天然草地可开发潜力
（一）开发利用适宜性评价
未利用地和低效天然草地的开发利用受土地类型、坡度、集中连片规模、土地使用权及是否位于自然�；で�、湿地公园、重要水源保护区范围内等多方面因素影响。同时综合考虑宁夏相关规划、地质灾害、矿产压覆限制和社会经济发展等诸多因素，将全区未利用地和低效天然草地开发利用适宜性分为3个等级:（1）高度适宜的有兴庆区、金凤区、贺兰县和平罗县等。（2）中度适宜的有灵武市、沙坡头区、青铜峡市、盐池县、红寺堡区等。（3）低度适宜的有海原县、原州区等；适宜性差的有西吉县、隆德县、彭阳县等。总体来看，宁夏全区未利用地和低效天然草地大部分分布在适宜性中等及以上区域。
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1、用于农用地
大片裸地用于农业生产难度较大，重点研究其他草地、盐碱地、沙地的开发潜力。同时考虑坡度小于15°、集中连片规模大于2公顷、土层较厚、周边分布有灌溉水系或大型水利工程、位于基本农田保护区周边等多方面因素，确定全区未利用地中适宜用于农用地的潜力为454687.84 hm2，占未利用地和低效天然草地可开发总规模的82.98%。以其他草地为主，主要分布在红寺堡区、沙坡头区和同心县。
2、用于建设用地
根据宁夏各县（区、市）土地利用总体规划（2006—2020年），结合区域发展方向以及工业园区现场踏勘情况，同时考虑集中连片规模大于10 hm2等因素，确定全区适宜开发为建设用地的未利用地和低效天然草地为93243.11 hm2，占未利用地和低效天然草地可开发总面积的17.02%，要分布在盐池县、灵武市和沙坡头区。其中未利用地42318.52 hm2，以其他草地为主，低效天然草地50924.59 hm2。
二、可开发未利用地和低效牧草地重点区域
（一）用于农用地的未利用地开发重点区域
1、贺兰山东麓葡萄文化长廊
贺兰山东麓未利用地资源丰富，从气候、日照、土壤等多方面条件适宜种植葡萄，可借助“西夏文化、黄河文化、移民文化”，打造集观光采摘、酒庄体验、度假休闲为一体的贺兰山东麓葡萄文化长廊。
2、清真牛羊肉产业基地
鼓励农民在未利用地上建设农牧养殖区，以银川市、吴忠市为奶产业核心区，石嘴山市和中卫市为发展区，加快优质牛肉品种引进与改良和滩羊本土品种选育，着力发展清真食品加工产业。
3、特色林果产业基地
以中宁为主体区，发挥“宁夏枸杞”独一无二品牌优势；以灵武长红枣、同心圆枣为重点，形成以灵武、同心、海原、中宁为主的红枣产业带，建立以灵武、利通、青铜峡、中宁为主的苹果产业带。
4、土地开发整理重点区
宁夏中北部土地开发整理重大工程区位于银川平原北部片区和宁夏中部干旱带扬黄节灌片区，将未利用地进行土地开发整理，增加有效耕地面积，改善农业生产条件，实现农业增产增效。
（二）用于建设用地的未利用地和低效天然草地开发重点区域
用于建设用地的未利用地和低效天然草地开发重点区域及发展方向可参见下表
三、未利用地、低效天然草地开发保障措施
（一）完善机制
首先要统一思想认识，加强组织领导。各级政府把未利用地和低效天然草地综合开发利用作为当前国土资源工作重中之重来抓，及时协调解决实施过程中重大问题，确保这项工作顺利推进。其次，建立未利用地开发机构，由国土资源主管部门牵头，发展改革委、规划管理厅、财政厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农业厅、林业局等各相关部门参加，共同成立未利用地开发领导小组，各县（区、市）政府负责具体实施。第三，严格考核，加强监管，把未利用地和低效天然草地开发项目实施全程监督，将其纳入政府年度工作责任考核目标，依据绩效考核结果，实施奖惩措施。
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一是简化未利用地用于建设用地审批手续，自治区人民政府委托国土资源厅审核同意后，批复先行用地，半年内完成用地报批手续，为工程施工争取更多的时间；二是积极尝试年度用地计划差别化管理，将建设占用未利用地计划指标单列，在用地上予以倾斜；三是减免占用未利用地的新增建设用地土地有偿使用费，或者先征后返以用于基础设施建设；四是废弃建设用地与未利用地空间置换，既可以通过矿山环境治理美化环境，又可以有效促进未利用地的开发利用。
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一是争取政府财政资金支持；二是积极争取西部大开发退耕还林资金等各部门专项资金；三是对企业自行开发未利用地和低效天然草地的予以优惠政策，发挥市场化运作机制吸纳社会资金。
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实行建设用地“一次性预留、分批次供地”的办法，按照各县（区、市）《新上项目年度供地计划》分期、分批征用、平整和供应，避免集中供地后产生的土地闲置、撂荒现象。
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以土地利用变更数据为基础，利用遥感和信息系统技术，开展未利用地和低效天然草地开发条件调查，动态监测其利用变化情况，提高未利用地和低效天然草地管理的基础支撑能力。
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在未利用地和低效天然草地开发过程中，要充分考虑各种开发方式对生态环境的影响，搞好盐渍化、荒漠化防治、节水工程等配套工程建设，控制水土流失，提高防灾抗灾能力。
