江苏张家港市国土资源局塘桥分局 朱殿昌
张家港塘桥镇作为苏州20个城乡一体化先导示范区之一，在2009年率先推进城乡一体化建设，三年时间城镇化率达到了63%。该镇作为张家港市的纺织业重镇，利用已有的经济基础，以政府为主导，各部门协调配合，2012年ＧＤＰ达到了160亿元，比2009年增长了46.2％，年均增长15.4％，高出全国7个百分点。土地城镇化率达到了63％，高出全国10.4个百分点。尽管如此，该镇在城镇化建设过程中在土地利用方式与激化矛盾上存在很多问题，亟待解决。
一、存在的主要问题矛盾的焦点
（一）土地集约节约利用的意识不强，土地节约效果不理想
整理分散的农村居民点，建设高集中的拆迁安置社区是塘桥镇城乡一体化建设的主要做法。塘桥镇试图通过 “增减挂”达到节约集约利用的土地的目的，但事实上效果不理想。以塘桥镇2012年度安置的塘桥镇金村苑社区为例，共涉及安置户数366户，宅基地整理以后可复垦总面积198亩，按照完全通过复垦验收计算，复垦后可新增建设用地总面积198亩；2012年底竣工的金村苑小区共占地面积235亩，可安置人员366户。计算城乡一体化前后户均占地面积发现，原来宅基地户均占地0.54亩，安置后户均占地0.64亩，后者比前者每户多占用0.1亩，违背了节约用地的初衷，如下表所示：
�。ǘ胺ɡ怼辈磺澹钩ゲ坏轿�，人地矛盾被激化
塘桥镇与分散的农村居民家庭签订拆迁补偿协议，将农村居民统一安置进入拆迁安置社区，同时在社区配有城市街道应有的各种配套设施，让农村居民像在城市一样的生活。事实上，农村基层工作并不能一刀切，由城乡一体化拆迁安置引发的社会矛盾也在逐步显现。实施城乡一体化推进三年来，由于拆迁矛盾引发的人地矛盾被激化，涉地信访案件在不断增多，涉及的内容主要集中于3个方面：（1）对拆迁安置补偿有异议，希望可以提高拆迁补偿标准；（2）质疑城乡一体化拆迁不符合规定，剥夺了村民享有农村宅基地的权利，要求政府安排宅基地；（3）投诉拆迁过程违法违规，涉嫌威逼利诱等强制拆迁行为。
�。ㄈ┱ㄖ乒鄣愕�，违法用地明显增多
城乡一体化的推进未达到节约集约用地的目的，户均损失0.1亩耕地的缺口随着安置户数的增多而不断增大。到目前为止，拆迁安置房用地面积与计划安置面积差额不断加大，缺口接近1500多亩。虽然根据苏州市人民政府文件精神，可预支30%城乡增减挂钩规划指标作为先行用地应急使用，主要用于城乡一体化推进中的民生、社会经济发展用地需求，但先行用地并非就是合法用地，需要获得建设用地指标后补办用地手续才能合法，这将给新一轮的违法用地开了一个更大的口子。而与此同时，一些涉及城乡一体化拆迁的企业因为没有用地指标，也假借经济社会发展需要的幌子，加剧了违法用地的发生。
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根据塘桥镇现有的投资主体而言，所有拆迁安置社区的投资主体均为塘桥镇人民政府。政府主要是为了防止引入市场竞争以后哄抬房价，安置的村民无法承受，这本是一件有利于民生的好事。但是，由于政府用采用财政补贴的方式进行拆迁安置社区建设，随着安置区的不断扩大，政府财政支付能力有限，资金压力日益显现，如此下去，不仅安置工程建设不能有序开展，经济社会的发展也会受到极大影响。
二、主要对策措施
�。ㄒ唬┛蒲壑�，合理规划，促进节约集约用地
现有城乡一体化建设的模式并未起到节约集约用地的目的，有关政府部门必须要高度的重视，对房型、用地需求等各方面因素加以考虑，进行统筹设计，科学论证，研究出一种既能节约用地，又可满足农村居民生活的安置方式，现试点的小高层、高层房型，相比于原来独栋或者联体别墅房型在土地利用的角度上更有优势，同时要控制容积率、绿化率、道路等公用设施面积，争取最大效度的节约集约用地。
�。ǘ┐蚱普逅嘉邪仓�，分散保留
现有的城乡一体化发展的模式就是整体安置，一片村庄甚至一个村民小组整体安置拆迁，但农村工作负责、困难，这样的方式势必遭到有些农村居民的反对，并非所有的农民都愿意在城市生活，所以笔者认为，应该打破整体思维，对需要安置的村民应该按照原有的方式集中安置，同时城乡一体化也应该设立保留村庄，将不愿意安置的村民可以安排至保留村庄中，这样既能满足大多数农民进城生活的愿望，也能满足小部分农民悠闲自得的农村生活。
�。ㄈ┕娣队玫胤绞�，集约高效用地
上文所说，先行用地的管理混乱造成了近年来违法用地的突增，笔者认为，先行用地必须要同后续手续结合起来，同时对先行用地的进入从严把关，一些并非用于民生、社会事业的用地坚决不能进入先行用地，政府要对已有的先行用地有序的补办用地手续，一年期、二年期的制定好补办规划，这样才能对拆迁安置社区、社会事业用地合理规范，既能减轻政府的用地压力，也能更好的服务民生，缓解人地矛盾，促进社会和谐。
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土地开发管理是一项系统工程。除政府投资之外，必须要拓宽筹资渠道。要从社会各个方面来筹集资金，建立起市场化的、竞争化的开发机制。拆迁安置社区建设可以政府为主导，引入市场竞争机制，将一部分优质的房地产开发企业吸引过来，将社区安置建设与商品房开发建设同步开展，这样既能满足开发企业有偿性的原则，同时兼顾的拆迁安置社区的公益性。
三、结语
坚持统筹城乡发展，推进城乡一体化建设是我们党历经几十年探索出的一条符合科学发展规律的城乡发展道路。其最终目标，就是构建城市是现代化的城市、农村是现代化的农村，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。因此，不断强化城乡一体化建设中的土地利用管理问题，不但是保护农民土地权利的重点，更是有效推动城乡经济社会一体化进程，促进社会和谐不断发展的重要途径。
