江苏省射阳县国土资源局 朱莉
一、乡镇企业具有很大的挖掘潜力空间
（一）资金投资强度亟待提增
没有实行单位GPD和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核，对乡镇企业亩均产值、亩投资强度、亩效益产出缺乏刚性评价标准，对亩投资强度、亩产税收、亩产出效益不足的企业缺乏刚性处置方案，致使许多乡镇企业普遍资金投资强度不足、土地产出率太低。
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由于规划的滞后性，许多地方以前并没有实现“资源集聚，产业集中”的目标，只有少数新上马的企业集中在工业园区内，老企业像一盘散沙样分散在乡镇的各个区域，与民居、商业用地、行政办公用地相互穿插，结构布局不合理，功能分区混乱，土地利用无序，造成建筑密度和容积率偏低、土地利用率低下、单位土地效益产出太低。
（三）土地使用强度亟待提高
建筑容积率、建筑密度、绿地率、行政办公和生活服务设施用地面积等不符合《国有土地使用权出让合同》约定或者县政府规定要求。容积率太低，有许多企业容积率远远低于1.0，绿化率太高，超出了规定标准，建筑密度太低，有许多乡镇企业建筑密度远远低于45%，生产设施用地占总用地面积比例太高，远远大于7%，非生产设施建筑面积占总建筑面积比例大于12%，建成了别墅式工厂，花园化工厂，用于生产的土地面积比例小，投入资金少，用于生活享受的土地面积比例过大，资金过多。
二、乡镇企业低效用地产生的原因分析
（一）缺乏规划制约
由于早期乡镇镇区规划的滞后性和乡镇本身发展的落后性，造成乡镇区域布局不合理，没有统筹区域土地利用，没有形成以指标控制为基础、以政策约束为导向、以评价考核为保障、以市场配置为主导的土地集约节约利用长效机制。
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乡镇企业自身实力不足，贪大求多，大量拿地，缺乏指标控制，或自身经营不善造成资金不足而无法开工建设。乡镇企业一次性拿地，整体规划，分期建设，后续资金链断裂，造成剩余土地没有开工建设，大片土地荒芜。许多乡镇企业在乡镇政府负责人的口头承诺下先开工建设，再补办项目立项手续、环评手续、用地手续，先上车后买票现象普遍存在。
（三）缺乏市场配置
乡镇领导受招商引资指标的制约，招商引资项目做为乡镇经济考核的一项主要指标，每个乡镇领导都有一定数量招商引资指标，致使过去一部分乡镇在招商引资时，不能甄别“假、大、空”企业，不能拒绝淘汰类、产能过剩、重复建设项目，认为捡到盆里的都是菜，飞到窝里的都是凤凰。为了本地区的总部经济的提升，把企业视为上帝，对企业的要求无限制地满足，过去许多乡镇企业采取协议出让方式取得用地，土地地价很低甚至出现零地价招商，致使许多企业出现贪大求多、用而不足摊大饼的外延扩张性用地，甚至有许多假项目出现恶意圈地占地现象。
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没有统筹安排项目用地，没有科学操作性强的土地产出效益评价机制，对淘汰落后技术和低产出率企业没有相应措施，对引进高新技术企业和行业领先企业，提高土地利用效率，通过政策引导产业升级相应措施政策不够强劲。
三、破解乡镇企业低效用地的框架模式
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让企业用地从传统的摊大饼模式向千层饼模式转变，制定相应的奖励措施和优惠政策积极鼓励企业建造两层以上多层厂房，鼓励工业企业办公及附属设施合理利用地下空间，严格禁止别墅式、花园式工厂。多部门联合严肃查处未按土地出让文件和规划设计审查意见建设的乡镇企业。严格按照出让合同约定控制各项评价指标指数，企业内部行政办公及生活服务设施用地面积严格控制在工业项目总用地面积的7%以内，建筑面积不超过总建筑面积的12%，工业用地容积率不得低于1.0,建筑系数不低于45%。
（二）建立内涵挖掘模式
让企业从过去的外延扩张模式式向现代内涵式挖掘模式转变。对所有乡镇企业闲置、低效利用用地，逐一进行调查摸底，进行实地勘测，并在利用现状图上进行标注，做成电子矢层图，形成台账，认真分析、研究其形成的原因，针对企业低效用地形成的不同原因制定不同的处置方案，坚持先小后大、先易后难、循序渐进、一企一策、依法依规、公正公平的原则。在实际操作时，结合各乡镇的具体情况采取不同的处置方法，对投资强度不足的乡镇企业，积极促进其追加投资；对高耗低产的企业促进其进行技术整改；对淘汰落后技术类乡镇企业促进其移花接木进行产业升级、产业重组；对闲置不用或利用价值不高的乡镇企业用地，一律由政府收回，采取“腾笼换鸟”“一笼多鸟”“修笼引鸟”方式重新进行整合利用，建立健全乡镇企业节约集约评价指标体系，定期开展乡镇企业节约集约用地评价工作。对经批准开发利用地上地下空间，在符合城市总体规划、不改变原土地用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
（三）建立立体嵌套模式
让企业从过去的平铺模式向科学立体嵌套模式转变，结合不同产业的工艺和产业特点，引导其在不同的园区适度集聚，形成集聚效应�；凳┑厣稀⒌孛�、地下分层出让机制，分层使用土地机制，鼓励利用地下空间建设，属商�。òㄓ谐ナ褂玫某滴唬┬灾实�，土地出让金和相关规费减按40%收取，属公益性质的，免收土地出让金和相关规费。有效缝合园区内企业之间的斑块，构建网架结构并融入嵌套式发展概念，最大限度地使用企业间边角地。积极推行工业用地租赁或使用15年期限以下的供地方式，年租金按出让金推算，出让金按相应使用期限结算�；菩泄ひ涤玫氐猿鋈没�，有效缩短工业用地的出让年限，有效防止因乡镇支柱产业战略转移而造成的部分淘汰类企业低效长期使用土地。
四、有效防止新增乡镇企业用地再次沦为低效用地的路径设计
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加强年度用地计划管理，统筹扎口安排各类用地指标，对新增产业用地，严把用地配置“闸门”，实现布局集中、指标集中、产业集中三集中战略，全面加强一、二、三产业用地的计划管理、项目预审、竣工验收、效益督查等工作，采取差别化供地政策，实行高科技项目用地优先供地，重点项目重点供地，环保项目快速供地，一般项目盘活供地，坚持项目用地集体预审制度。严格控制各类用地规模，新上项目建立效益评估体系，联合发改、规划、环保、监察、工商、税务从项目立项、规划选址、环保程度、项目进度、产出率、税收等方面进行全程联合动态监管项目用地，在项目预审上严格把关，确保“高投入、高消耗、高污染、低效益” 等不符合国家产业政策和用地控制指标要求的建设项目坚决不供地。
（二）严守批中调控关，建立政策约束与激励机制
建立投资总量、单位投资强度、亩产税收、产出效益等指标评价体系。对于大宗项目，坚持采取分期供地，项目开工时，先行提供部分土地给予开工，前期投资强度、工程进度达到合同规定的要求，验收合格后再后续供地，确保真项目不盲目占地，杜绝假项目恶意圈地。投资总量低于3000万元人民币的，不予单独供地，统一进入标准化厂房。镇工业集中区最低亩均投资强度必须在省政府规定标准的基础上浮8%。企业注册资本金占项目投资总额比重不低于35%。在项目预审中建立“亩产税收”制度，审查预用地项目与税务部门的税收合同，一般乡镇新上项目税收不得少于5万元/亩，重点镇税收不得少于8万元/亩，开发区税收不得少于10万元/亩。工业（仓储）项目在交地后的第三年起亩产税收必须达到5-10万元人民币以上。
�。ㄈ┭习雅蠹嗫毓�，建立监管与评价考核机制
建立建设用地跟踪管理信息系统，实行资源共享，及时准确填报供地及用地信息。各国土资源所、分局负责本辖区建设项目用地的日常巡查、跟踪管理工作。建立乡镇企业建设项目用地批后跟踪管理信息卡，全程序时跟踪管理记录项目的开工时间、建设进度、投资情况。对投资强度、容积率、绿化率、建筑密度、用地面积等建立用地评价体系进行批后监管，实行合同履约保证金制度。工业（仓储）用地出让时，由县国土资源局按照实际成交价款的一定比例收取履约保证金，用地面积越大，比例越高。履约保证金的30%考核按期建设，35%考核节约集约用地各项指标，还有35%考核投资强度等。依据出让合同约定按时开工并在规定时间内通过竣工验收的，退还相应的30%履约保证金。达到出让合同约定的建筑密度、容积率、行政办公和生活服务设施用地面积比例和绿地率等规划条件与相关节约集约用地要求的，退还履约保证金35%，投资强度、亩产税收达到合同规定的标准，退还履约保证金35%。建立三项报告制度，每月必须报告供后实际开发建设情况、投资强度情况，对项目不能按期竣工投产，则在办理他项权利证书续期的时候，停止办理他项权利证书，限制企业正常从银行贷款。对超过土地合同约定的动工开发日期满一年，用地范围内如有1/3是闲置土地,不予办理抵押登记。
