江苏省新沂市国土资源局 胡传景
农村宅基地粗狂利用与城市化进程对空间渴求之间的矛盾日趋白热化，一方面，在坚守18亿亩耕地红线背景下推进城市化进程，使得土地供应局面日渐紧张；另一方面，现行农村宅基地使用权管理制度设计上的缺陷，导致进城居住务工农民不愿意放弃闲置的宅基地。从节约集约用地和增加农民财产性收入的角度，必须立即改变这种城乡用地冰火两重天局面。
一、我国宅基地现状及弊端
我国宅基地流转制度是我国特定历史时期的产物，具有主体特定性,产权无偿性,使用无期性，权能限制性等特征，其弊端是多方面的：
（一）新建住房外延扩张
现行法律规定农民房屋只能卖给本集体内部符合宅基地申请条件的成员，然而符合宅基地申请条件的农户完全可以直按申请新宅基地，不会购买旧宅基地。这就造成预出售房屋占用范围内的宅基地价格为“0”，实际只是出售宅基地上附着物，宅基地上房屋大多过于老旧，村民购买后还要出钱拆除后重新翻建，这样一来：
出售的宅基地价格=宅基地上房屋的残值+其它附着物的价格-拆除费
算下来，有的宅基地价格甚至为负值。同时，新宅基地选址比较灵活，区位往往较旧宅基地优越，故农民多倾向于重新选址建房。这直接导致村庄外延不断扩大。
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现行土地管理法律、法规与政策主要是对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何消化处理、退出等缺乏具体实施细则。在当下“禁止非本集体经济组织人员购买农民的宅基地和房屋”的制度框架下，无论一户人家有多少宅基地，都不能转让(本村农民之间的转让除外)和抵押。本集体经济组织人员不愿意买、非本集体经济组织人员禁止买，导致宅基地流转渠道不畅。随着城市化进程的推进，大量农民迁入城镇，造成闲置的数量越积越多，形成类似“肠梗阻”的局面。
（三）限制流转融资困难
随着城市化进程的推进，农业生产正逐渐向机械化现代化转变。农业生产方式的升级换代需要大量的资金。当前农民普遍不富裕，只能通过贷款方式筹措资金。然而农民倾其一生心血建造的私有房屋“自由之身”却由于限制宅基地流转的政策规定受到“绑架”，使得农民无法将房屋抵押变现。造成这些价值不菲的财产变成了“死产”。筹措不到资金，农民经济富不了，农业状况变不了，农村面貌改不了，这直接影响农业现代化进程，阻碍了统筹城乡经济发展。
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在坚守18亿亩耕地红线的宏观背景下，土地日渐成为城市化和工业化进一步推进的瓶颈，甚至在一些经济发达地区出现“一地难求”的局面，为了缓解土地供应紧张形势，各地在采取“上天入地”的办法提高容积率后仍然未能根本解决问题。按理说城市化的过程是节约土地的过程，但是由于限制宅基地流转及缺失退出机制，导致宅基地利用普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效粗狂利用的现象，进而产生随着城市化推进农村居民点面积不减反增的不正常现象。
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现行制度导致宅基地因无合法购买对象变成无交换价值的“死产”，但根据马克思主义学说，无交换价值的东西，不一定没有使用价值。作为理性经济人，为追求个人利益最大化，一般是不会主动放弃己有宅基地，宅基地使用权人宁愿空置住房也不愿意退还宅基地。原因有两点：其一，对村民主动退出宅基地缺乏必要的补偿机制和激励机制，使得村民完全丧失了退出宅基地的意愿和动力；其二，现行法律法规虽然规定“一户一宅”且面积符合规定以外的宅基地均可以收回，但由于缺乏具体实施细则，实际收回的基本为零。
二、促进宅基地入市提高城市化质量的思路
综上所述，当前的宅基地问题主要是城市化所引起的人口的流动性导致对空间刚性需求与宅基地区位的固定性产生的闲置浪费之间的矛盾。为了化解矛盾，必须促进宅基地制度整体变革，拓展城乡发展空间。
�。ㄒ唬┏刹夹�、制定新法
首先，必须彻底废除目前法律中有关限制宅基地自由流转的条款，规定国家拥有土地最终处置权和宏观配置权，农户拥有宅基地微观使用权、收益权以及一般转让权；允许宅基地在城乡居民之间自由流转；其次，修改《土地管理法》及其《实施条例》，明确宅基地入市的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等，为其入市提供法律依据；最后，制定城乡统一的《房屋征收与补偿条例》，彻底实现同地同价，同房同价，为缩小城乡二元差距，推进城乡一体化进程扫清障碍。
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为了实现宅基地有序入市流转，堵住“一户多宅”不正当来源，必须对宅基地开展以户为单位核资清产。“核资”即核实农户宅基地资产，包括宅基地界址、面积、质量、地上地下设施等和所承载的权利职能及相关经济利益；“清产”，即明确宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况。为了从源头上克服目前城市不动产登记机构不统一的弊病，应由国土资源部门作为农村房地产的唯一登记机关，且“房地”证件合一。依托第二次土地调查成果，做好宅基地的确权登记颁证。
�。ㄈ┲匦虏季�、分配利益
进行宅基地入市改革，必须通盘考虑国家、集体及个人利益三者之间利益分配，否则改革必将难以为继。
首先，停止新增宅基地的审批，所有入市流转的宅基地必须符合规划，其界址、面积及权属等以登记在册的地籍资料为唯一依据，同时对登记在册的超标宅基地每年按超标面积大小累进收费，以促使农民尽快将超标的宅基地入市流转。
其次，宅基地及房屋转让收益归属各自所有权人，地方政府作为管理者，无权直接分享产权人的流转收益，但可以通过收取交易过程中的税费间接参与到利益分配中来。
最后，宅基地交易由买卖双方按照市场价格自由交易，政府不参与其中，政府通过征收税费来实现对财富的“二次分配”；同时规定“初次”交易上缴集体组织的土地使用权补偿金上限，“二次”交易免缴上述费用，以繁荣农村土地市场。
�。ㄋ模┮缘鼗环�、稳步推进
根据土地用途管制，村庄分为撤并村庄和保留村庄，引导占宅基地总量大多数的撤并村庄内农民参与宅基地流转，为城市发展拓展空间。
首先，对农民自愿退出宅基地的，经国土部门核准，签订退出合同并办理公证后按照宅基地面积一半换取小城镇住宅。退出的宅基地经复垦为耕地后建设用地指标可由市、县政府统一使用，也可以在省内进行有偿流转。
其次，要让农民通过比较后，觉得流转比持有更为有利，主动找政府参与流转，而不是被动流转。故对规划彻并村庄应分步实施流转，不苛求一次性整村搬迁，彻底尊重农民意愿。
最后，不要担心允许宅基地入市交易，就会推动农民马上出卖宅基地或者退出宅基地换取小城镇住宅。能够在城市中谋生的毕竟是少数，小城镇生活并不适应所有家庭，所以越是得到法律承认和�；さ恼亓髯�，就越会被谨慎地使用。
�。ㄎ澹┏窍缍粤�、共建和谐
对规划保留村庄内农民愿意流转宅基地的，可以选择和开发商合作建房入市交易，也可以按照市场价格将房屋及宅基地直接出售给购买者。宅基地入市为向往乡村生活的城市居民提供条件的同时，他们也为乡村发展带来了丰厚的建设资金、良好的生活习惯以及先进的思想文化，促进城乡融合。
“无恒产者无恒心”，“安居方能乐业”，农民通过宅基地流转换取了城市房产，不仅节约了因“两栖”生活带来的交通费用和时间成本，而且能够享受完整的家庭生活，既有利于照顾老人，又有利于教育子女。从这点看，允许宅基地入市不仅是农民之福，而且是社会之幸。
