西南大学地理科学学院 孙祥龙 涂建军 何海林 王娜
根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，地票从产生到成功落地，交易大致包括复垦、验收、交易、使用等环节，其中涉及到的关系不仅仅是农民和地票购买者之间的关系，而且涉及到农村和城市、大城市和小城市、耕地保护与建设用地扩张等多元主体间的关系。地票制度是一个复杂的系统，展开地票制度风险研究有利于厘清利益主体间的关系、缩小风险的危害和制度的进一步改善。
一、风险识别方法
地票作为一种新鲜事物，能否准确判断其存在的风险十分重要。只有通过正确的风险识别方法，发掘出地票制度存在的发生率较高、影响较大的风险，才能为进一步的风险评估提供依据和基础。通过对各种方法的对比分析，头脑风暴法和特尔斐法这两种具有互补性的方法，是对地票风险进行辨识的好方法。
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邀请土地管理方面专家10人，针对地票制度存在的风险展开集体讨论，通过反复比较和整合专家们的主观认识，将全局性的、潜在的、影响较深的风险因素整理出来。头脑风暴法优点在于能够通过专家之间的激烈讨论，产生“组合效应”；但也存在受邀人员受权威人士左右的可能，从而产生“羊群效应”，使得讨论结果具有片面性，因此需要采用其它方法进行修正。
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将头脑风暴法得到的风险识别结果整理成“风险调查表”，分别寄送给10位对地票制度具有深入认识的专家，然后将他们的回复经过比较和整理，与之前10位专家的意见再次进行整合，最终得到一个综合性的意见。特尔斐法是在匿名的形式下进行的，专家之间没有交流，因此意见独立、真实。
二、风险识别结果——地票制度风险指标体系
通过整合头脑风暴法和特尔斐法中专家们对地票风险的认识，结合相关文献和实地调研，认为地票制度主要存在7大方面的风险，具体风险指标体系见下表。
三、七大风险分析
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主要体现在以下几方面：首先，耕地质量下降的风险。地票是由农村宅基地等农村闲置建设用地复垦为耕地转换而来，但是国土资源管理部门既是复垦立项的批复者，往往也是复垦的组织实施者，还是复垦耕地的验收者。国土资源管理部门既是“运动员”又是“裁判员”，很难保证新增耕地的质量完全达标。其次，耕地占补平衡的风险。耕地占补平衡要求占多少耕地就要补充多少，要划入相同数量和质量的耕地进行补充。但是地票落地区占用的是常年耕作的耕地，地力好、集中连片分布、规模效益好；而复垦出来的耕地则是由原建设用地新开发而来的，土壤肥力难以保证、分布零散、难以形成规模经济。因此，地票制度所谓的耕地占补平衡只是从单纯的数量层面上实现了平衡，而耕地的质量、规模效益很难实现平衡。最后，由于农村青壮年劳动力大量外出务工，导致农村剩余劳动力不足。在目前农村土地大量抛荒的情况下很难保证新增的耕地能持续耕种下去，即使是规定新复垦的耕地必须连年耕种，也难以保证不会出现因耕种新增耕地而导致其他耕地抛荒的现象。
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政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来宏观管理土地利用，但是地票是一种不属于国家新增建设用地范畴的指标，不受土地利用年度计划的控制，而且地票制度与现行的许多土地政策相冲突，因此给政府的土地利用和规划带来风险。地票可以在省内不同区县流通，容易打破区县耕地和建设用地总量的平衡；而且地票制度的推行有可能导致建设用地超前供给和供应过快，打乱城市供地的时序、数量和空间分布。
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地票制度具有“城市偏向”特征，虽然实现了城市资金向农村流转，但是这种流转是以农村牺牲土地的发展权为代价的，易导致农村将来发展无地可用的状况；大量农村建设用地指标的流转一方面使农村丢失了土地的发展权，另一方面却极大地刺激了城市的进一步扩张，导致城乡发展的“马太效应”；由于大城市边缘土地的溢价远高于小城市，因此地票持有者大部分选择在大城市边缘落实用地指标，很容易导致大城市和小城市、主城和偏远区县区域发展的进一步失衡。
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首先是建设用地成本增加，推高房价。地票交易价格由2008年的约8万元/亩不断攀升至2012年3月的19.79万元/亩，远高于7.33万元/亩的新增建设用地使用费和耕地开垦费，用地费用的升高难免导致房价不断升高。其次，土地供应量增加也会影响房地产市场。地票交易导致用于房地产开发的新增建设用地越来越多，在将来有可能导致房地产市场由于住房供过于求而房价下跌。
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地票大部分落地与大城市周边，导致大城市规模不断扩大，城市“热岛效应”有可能进一步加剧。
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主要体现三个方面：首先，农民缺乏复垦主体地位。虽然《暂行办法》规定农民可以是复垦的主体，但是复垦成本高达4-5万/亩而且技术要求很高，因此从资金投入和技术层面看，农民都无法成为复垦的主体。其次，农民缺乏交易主体地位。农民没有直接参与地票的交易，而是将其委托给政府管理下的农村土地交易所。政府在交易中主要为了实现地票落地以获取更多的土地出让金而并非代表农民的利益，因此农民在地票交易中缺乏话语权，自身权益难以保障。最后，地票“落地”区农民权益难以保障。随着地票制度的不断推进，市郊越来越多的农民因地票落地这种“非公共利益”而失去土地，作为地票制度不可或缺的参与主体，“落地”区农民理应参与到地票增值收益的分配之中。然而这部分失地农民并未被纳入地票收益分配主体之列，仍按照现行征地补偿标准进行补偿。
自身的风险
地票制度作为一种新生事物自身也存在着一些问题，影响其未来进一步发展。首先，由于地票申请条件较高、审批手续复杂、收益不高致使农民积极性不高导致地票供给不足；其次，申请宅基地复垦必须征得所在农村集体经济组织同意并提交书面证明材料，而审批这种“证明材料”实际上是某些村干部的个人权力，这就使申请复垦农民因寻租而收益减少；最后，地票产生的建设用地有偿使用指标与国家下达的无偿计划指标“双轨”运行，使部分企业存在向政府寻租的可能，造成不公平竞争。
